II OSK 158/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 555/19 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 555/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U. z 2018 r. poz.1202 ze zm.) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu poprzez przyjęcie, iż przez przepisy dotychczasowe rozumieć należy wyłącznie art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz.229 ze zm.) z wyłączeniem art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy skoro przedmiotem postępowania jest obiekt wybudowany przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to całe postępowanie powinno toczyć się pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś częściowo w jednym reżimie prawnym, a częściowo w zupełnie innym stanie prawnym. Wykluczyć bowiem należy możliwość budowy normy hybrydydowej bazującej częściowo na rozwiązaniu prawnym zaczerpniętym zarówno ze starej jak i aktualnej ustawy Prawo budowlane; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w związku z art.134 i art. 141 K.p.a. oraz art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez przyjęcie, iż organ błędnie uznał niedopuszczalność zażalenia podczas gdy organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, co wynika wprost z redakcji art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy poddać analizie zarzut procesowy, jednak od razu zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie skuteczność zarzutu proceduralnego jest uwarunkowana zasadnością materialnej podstawy kasacji. Zarzut materialnoprawny nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odnosiło się do dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego od postanowienia nakładającego, na stronę toczącego się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, obowiązku przedłożenia oceny technicznej. W dacie wydania przez PINB w Staszowie postanowienia nakładającego ten obowiązek, w systemie prawa istniała podstawa prawna do wydania takiego rozstrzygnięcia. Był to przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z uwagi na to, że postępowanie organu nadzoru budowlanego odnosi się do obiektu, którego budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie ustawy, należy ustalić, czy do postanowienia o nałożeniu obowiązku ma zastosowanie, w zakresie wyboru podstawy prawnej, dyspozycja art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2, przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęta przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że działanie (stosowanie) ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 ustawy "nowej" (por. wyrok NSA z 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05, ONSA i wsa 2007/4/95; wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/08). Skoro zaś przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odwołuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48, to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych, wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. stanów faktycznych, także tych, które pozostają z kwestią stwierdzenia samowoli budowlanej w bliskiej łączności, tak jak to ma miejsce w przypadku regulacji prawnej wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: Prawo budowlane z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skoro poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 tej ustawy, kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1098/05 oraz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/08). Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, nie prowadzi to do stosowania jednej normy hybrydowej, opartej na dwóch różnych reżimach prawnych. W prowadzonym postępowaniu, z uwagi na hipotezę i dyspozycję art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie znajdowały różne normy prawne regulujące odmienne sytuacje faktyczno-prawne. W odniesieniu do oceny zgodności z prawem wykonanych robót należało stosować, zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przepisy obowiązujące w okresie budowy obiektów. W zakresie możliwości legalizacji obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, należało stosować normy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1231/00). Właściwość organów nadzoru budowlanego do załatwiania spraw, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wynika z art. 108 oraz art. 103 ust. 3 w związku z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Co do zasady, przepisy kompetencyjne obowiązują od wejścia w życie. Nadto, w art. 103 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazano, że właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 (a więc spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy), określa się na podstawie przepisów ustawy. Tym bardziej, właściwość tę należy przyjąć w przypadku spraw, które zostały wszczęte po wejściu w życie ustawy (tj. Prawa budowlanego z 1994 r.). W rezultacie, właściwość tę ustala się na podstawie art. 80 i nast. Prawa budowlanego z 1994 r. Organy nadzoru budowlanego działają w ramach procesowych wyznaczonych przede wszystkim obecnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami wynikającymi z procesowych norm zawartych w ustawach materialnoprawnych z zakresu prawa budowlanego. W pewnym zakresie procedura usuwania skutków samowoli, o której mowa w art. 103 ust. 2, jest z mocy tej normy intertemporalnej, uwarunkowana przesłankami materialnoprawnymi określonymi w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto, w zakresie nieunormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w stosowanych z mocy art. 103 ust. 2 normach art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r., będące efektem kompetencji organów nadzory budowlanego czynności procesowe, organy podejmują na podstawie norm kompetencyjno-procesowych zawartych w ustawie – Prawo budowlane z 1994 r., w tym przypadku, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie uznają, że dla ustalenia, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Powołanie się przez organ pierwszej instancji na art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., jako na podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej, nie oznacza więc, że obiektywnie ten przepis stanowił podstawę działania organu. Przepis ten nie obowiązywał, a zatem nie mógł być zastosowany. W procedurze kontrolnej i nadzorczej, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, co do zasady, nie może być stosowany przepis kompetencyjny zawarty w ustawie nieobowiązującej. Również zatem w przypadku czynności kontrolnych i nadzorczych podejmowanych w trakcie obowiązywania norm Prawa budowlanego z 1994 r., w odniesieniu do obiektów wskazanych w art. 103 ust. 2 tej ustawy, nie jest możliwe stosowanie normy kontrolnej zawartej w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 400/11). Nie oznacza to także, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie bez podstawy prawnej. W systemie prawa funkcjonował bowiem, jak wynika z powyższych uwag, przepis powszechnie obowiązujący, rangi ustawowej, normujący instytucję nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych lub ekspertyz. Jest to art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który ustanawia materialne przesłanki wydania postanowienia. Jest oczywiste, że powołanie błędnej podstawy prawnej stanowiło naruszenie art. 124 § 1 K.p.a. Uchybienie to nie oznacza jednak braku podstawy prawnej decyzji. Tego rodzaju wadliwość podlega usunięciu w drodze instancyjnej, tj. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ zażaleniowy, który w polskim systemie postępowania administracyjnego ma kompetencje przede wszystkim reformartoryjne (art. 144 K.p.a. w związku z przepisami art. 138 § 1 K.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 424/18. Konsekwencją przyjęcia, że podstawę działania organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jest ocena o obowiązywaniu art. 81c ust. 3, według którego, na postanowienie o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Odmienne stanowisko, które legło u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, stanowiło naruszenie art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. i art. 141 K.p.a. oraz art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.