I OSK 2190/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 860/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 lipca 2017 r. nr GN-V.7534.2.41.2017.KD w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]ie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 860/17, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 października 1979 r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność J.a K.a, oznaczoną jako działki o numerach: 6/3 i 6/5 o łącznej powierzchni 0,5300 ha, położoną w [...] przy dawnej ulicy [...][...], z przeznaczeniem pod budowę Parku [...]. Przejęcia gruntu dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W dniu 23 kwietnia 2008 r. były właściciel nieruchomości wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonego terenu, podnosząc, że nie został on w jakikolwiek sposób zagospodarowany. W toku prowadzonego przed Starostą [...] postępowania wykonana została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]ie pod nr 0663.1020-168/2010. Wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr 25, położonej w [...]ie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), została w dokumentacji oznaczona nr 6/8, co odpowiada projektowanej działce nr 25/1 o pow, 0,5137 ha. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego ustalono, że w dacie wywłaszczenia ww. nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] Perspektywa, zatwierdzonym uchwałami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]ie Nr 111/1406/69 z dnia 3 czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą PWRN z [...]ie Nr 137/1029/72 z dnia 25 lipca 1972 r. Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe - oznaczone symbolem D 73-UT. Zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu, precyzującym ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 czerwca 1978 r., znak: GTO.III.8380/2/79/78, aneksowanym decyzją z dnia 24 sierpnia 1978 r. znak: GTO.III.8380/2/96/78, na obszarze zawnioskowanym do zwrotu planowana była budowa strzelnicy łuczniczej. W dniu 21 września 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości z udziałem m.in. uprawnionego geodety i wnioskodawcy postępowania podczas których ustalono, że nieruchomość ta w znacznej części jest zagospodarowana pod tor rowerowy cross rowerowy. Na nieruchomości usypano ziemne wzniesienia, a część gruntu utwardzono i zainstalowano słup oświetleniowy z szafką elektryczną. Od strony ul. J.owskiej teren był wyrównany, porośnięty trawą, a w części użytkowany jako przejazd utwardzony żwirem. Na działce znajduje się również część ogrodzenia toru rowerowego i korytka odwodnieniowe. Bezpośrednio przy ogrodzeniu usypano nasyp ziemny. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 3 lutego 2009 r., znak: IIN.PI.I - 2/0717/13/09 wywłaszczona nieruchomość objęta została realizowaną przez Gminę [...] inwestycją pod nazwą: Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w [...]ie Cross Rowerowy. Projekt budowlany został zatwierdzony decyzją nr 176/290 z dnia 23 marca 2007 r. i decyzją Nr 2/2 z dnia 3 stycznia 2008 r. Wykonawcy tej inwestycji udostępniono plac budowy w dniu 30 września 2008 r., a termin rozpoczęcia prac określono na dzień 2 października 2008 r. W dalszym toku postępowania ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości zabudowana torem rowerowym stanowi przedmiot umowy dzierżawy znak: 91/GM/11 z dnia 28 czerwca 2011 r. zawartej pomiędzy Gminą [...], a Miejskim i Ośrodkiem Sportu i Rekreacji "[...] " w [...]ie. W dniu 27 stycznia 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której były właściciel wywłaszczonego gruntu J.K. podtrzymał swój wniosek o jej zwrot. Ponadto oświadczył, że przed wybudowaniem toru rowerowego wywłaszczona działka nie była w żaden sposób użytkowana. Reprezentant Gminy [...] zajął stanowisko przeciwne zwrotowi nieruchomości. W jego ocenie teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia pod obiekty sportowe oraz wniósł, w przypadku orzeczenia zwrotu, o uwzględnienie wzrostu wartości działki wynikającej z poczynionych na niej nakładów związanych z budową toru rowerowego. J.K. reprezentowany przez pełnomocnika adw. I.B. w dniu 15 marca 2012 r. ponownie podtrzymał swój wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dodatkowo wskazując, iż prace związane z celem wywłaszczenia rozpoczęto dopiero w dniu 2 października 2008 r., a więc już po dacie złożenia wniosku. W dniu 24 kwietnia 2012 r. wniósł dodatkowo o rozłożenie spłaty na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania na 36 miesięcznych rat. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak[...] orzekł o zwrocie na rzecz J.K. projektowanej działki nr 25/1 o pow. 0,5137 ha położonej w [...]ie przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr 6/3 i 6/5, wchodzącej w obszar aktualnej działki nr 25 (obręb 20 - [...][...], arkusz mapy 7), będącej własnością Gminy [...]. W konsekwencji organ I instancji uznał, że budowa toru rowerowego rozpoczęta w dniu 2 października 2008 r. nie może być uznana za realizacje tego celu, zachodzi, więc przesłanka do zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...].RJ uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że wnioskowany do zwrotu teren został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ sposób korzystania z nieruchomości jest zgodny z celem, na który dokonano wywłaszczenia, tj. jako tereny rekreacyjno-sportowe. W wyniku zaskarżenia przedmiotowej decyzji Wojewody Lubelskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]ie wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 387/13 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym realizacji celu wywłaszczenia. Sąd wskazał, że tylko jednoznaczne ustalenie, że tor rowerowy był przewidziany na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości w ramach Parku [...], pozwoliłoby na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd podniósł ponadto, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Park [...] nigdy nie powstał, a jednocześnie w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziano konkretny obiekt - strzelnicę łuczniczą, a nie tor rowerowy, wobec czego nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W toku postępowania o zwrot w dniu 14 czerwca 2014 r. zmarł J.K.. Spadek po nim stosownie do aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] czerwca 2014 r., Rep. A nr [...], nabył w całości syn P.K.. Mając na uwadze zalecenia Sądu, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty Lubelskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uwagi na śmierć wnioskodawcy, która miała miejsce przed wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu ścisłego ustalenia celu wywłaszczenia i uszczegółowienia zamierzenia polegającego na budowie Parku [...]. Ponadto wskazano na konieczność sporządzenia nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia, jak obiekty wybudowane na przedmiotowej nieruchomości wpłynęły na jej wartość. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przed Starostą [...], do akt postępowania włączono akt poświadczenia dziedziczenia po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości oraz oświadczenie spadkobiercy – P.K., iż podtrzymuje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie Starosta [...] wystąpił do Wydziału Planowania oraz Wydziału Architektury i Budownictwa UM [...] z prośbą o przekazanie wszelkich posiadanych dokumentów planistycznych dotyczących planowanej w latach 70-tych XX w. inwestycji pod nazwą Park [...]. W odpowiedzi na powyższe, do materiału dowodowego sprawy włączono decyzję Urzędu Miejskiego w [...]ie Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 25 lutego 1978 r., znak: GTO.II-8380/2/3/78 w sprawie zatwierdzenia projektu ogrodzenia Parku [...][...] wraz z załącznikiem graficznym zatytułowanym "Park [...], Wielofunkcyjny Ośrodek Wypoczynkowy, plan realizacyjny zespołu ogrodów działkowych". Z przedłożonych dokumentów wynika, że w ramach Parku [...] planowane było urządzenie ogrodów działkowych, strzelnicy myśliwskiej, strzelnicy sportowej oraz strzelnicy łuczniczej, pola namiotowego, motelu jak również infrastruktury w postaci sieci uliczek dojazdowych, parkingów, przejść pieszych, urządzeń sportowych i zieleni towarzyszącej. Teren Parku [...] miał obejmować obszar pomiędzy ulicami: [...] oraz teren po przeciwnej stronie ul. [...] do torów kolejowych. W obszarze zawnioskowanej do zwrotu działki planowana była realizacja strzelnicy łuczniczej. Do akt postępowania złożono również Koncepcję Zagospodarowania [...]u [...] w [...]ie wykonaną w 1974 r., która nie uzyskała jednak statusu aktu prawa miejscowego. Założenia przedmiotowej koncepcji pokrywają się z ustaleniami decyzji z dnia [...] lutego 1978 r., znak: [...]. W dniu 28 kwietnia 2016 r. Starosta [...] ponownie przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że znaczna część projektowanej działki nr 25/1 położona jest w ogrodzeniu toru rowerowego, a rodzaj zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie. Przedstawiciel MOSIR "[...] " w [...]ie poinformował, że aktualnie obiekt jest wyłączony z użytkowania decyzją nadzoru budowlanego. Następnie do akt sprawy został złożony operat szacunkowy sporządzony dla działki o projektowanym nr 25/1 o pow. 0,5137 ha z dnia 26 października 2016 r. Organ I instancji uznał przedmiotowa opinię za sporządzoną zgodnie z regułami zawartymi ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] Starosta [...] orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr 25/1 o pow. 0,5137 ha, położonej w [...]ie przy ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr 25 (obr. 20, ark. 7) na rzecz P.K.. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do zwrotu kwoty [...] zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz powiększonej o kwotę odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Gminę [...], reprezentowaną przez Prezydenta Miasta [...] oraz P.K., Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części tj. w pkt VI i w tym zakresie zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że zarzuty podniesione przez Gminę [...] nie znajdują uzasadnienia. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty dotyczące zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podniesione przez P.K.. Wojewoda Lubelski wskazał, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Ustalenia kwoty zmniejszenia bądź zwiększenia wartości, o jakich mowa w art. 140 ust. u.g.n. należy dokonać w oparciu o sporządzony w tym celu przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Organ podniósł także, że należy również mieć na uwadze wyrok WSA w [...]ie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 387/13, zapadły w wyniku wniesienia skargi na poprzednią decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...]. Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, jak wskazał organ II instancji celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa "Parku [...]". Jak wynika z dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, wywłaszczony teren był przeznaczony pod tereny sportowe w ramach realizacji Parku [...]. Na obszarze zawnioskowanym do zwrotu miała zaś powstać strzelnica łucznicza. Okoliczność ta została potwierdzona w toku ponownego postępowania dowodowego przed Starostą Lubelskim, podczas którego do akt sprawy dołączono: decyzję z dnia 25 lutego 1978 r., znak: GTO.11-8380/2/3/78 w sprawie zatwierdzenia projektu ogrodzenia Parku [...][...] wraz z załącznikiem graficznym, zatytułowanym "Park [...] Wielofunkcyjny Ośrodek Wypoczynkowy, plan realizacyjny zespołu ogrodów działkowych", oraz Koncepcję zagospodarowania [...]u [...] w [...]ie wykonaną w 1974 r. Zgodnie z założeniami ww. decyzji na obszarze zawnioskowanej do zwrotu działki planowana była realizacja strzelnicy łuczniczej. Załażenia Koncepcji są spójne z przedmiotową decyzją z dnia 25 lutego 1978 r., znak: GTO.11-8380/2/3/78. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie, przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana pod urządzenia sportowe, urządzono na niej Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w [...]ie - "Cross Rowerowy", co potwierdziły również oględziny na gruncie. Nie stwierdzono natomiast, by na tym terenie znajdowała się strzelnica łucznicza, która była przewidziana na tym obszarze zgodnie planem realizacyjnym oraz pozostałymi dokumentami dotyczącymi zagospodarowania przedmiotowego terenu. Ponadto, Wojewoda Lubelski wskazał, że Sąd orzekający w sprawie zauważył, iż przeprowadzone postępowanie nie wykazało jaki rodzaj parku był przewidziany na przedmiotowym terenie, tj. czy chodziło o park, jako teren zielony, czy park jako park rozrywki, który mieściłby elementy rekreacyjno-sportowe Jednoznaczne ustalenie rodzaju obiektu, który miał powstać na wywłaszczonym terenie, a następnie stwierdzenie, że taki obiekt powstał, uzasadniałoby wydanie decyzji odmawiającej zwrotu takiej nieruchomości. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów nie wynika natomiast, w ocenie organu, że żaden park rozrywki, rozumiany jako kompleks zorganizowanych urządzeń sportowo - rekreacyjnych, nigdy nie powstał i nie został on nawet przewidziany do realizacji. Wojewoda Lubelski stwierdził, że na obszarze tym znajduje się jeden obiekt w postaci toru rowerowego, który choć ma charakter sportowy, to nie może być uznany za element większego obiektu, jakim jest park rozrywki. Odwołujący się – Gmina [...] podniosła , iż znajdujący się na zawnioskowanym gruncie tor rowerowy, będący niewątpliwie profesjonalnym obiektem sportowym, stanowi realizację celu wywłaszczenia. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obowiązujący w dacie wywłaszczenia przewidywał na przedmiotowej nieruchomości m.in. tereny sportowe. Wprawdzie na gruncie tym nie wybudowano strzelnicy łuczniczej, jednak zrealizowany został obiekt o podobnej funkcji planistycznej, tj. tor rowerowy. W opinii odwołującego się, w przypadku zwrotu nieruchomości istotna jest nie tożsamość zagospodarowania, a tożsamość funkcji terenu, która w tym przypadku została zachowana jako tereny sportowe. Z uwagi na to, że tor rowerowy jako obiekt sportowy ma charakter zbliżony do celu wywłaszczenia określonego w dokumentach planistycznych oraz decyzji wywłaszczeniowej to należy uznać, że w niniejszej sprawie nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, a nie jego zmiana. Wojewoda Lubelski, mając na uwadze wspomniany wyrok, sygn. akt II SA/Lu 387/13, nie zgodził się z powyższymi zarzutami. Stwierdził, że na działce wnioskowanej do zwrotu, oznaczonej projektowanym nr 25/1 o pow. 0,5137 ha, w obszarze aktualnej działki nr 25 (obręb 20 - [...][...], arkusz mapy 7), nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa na tym terenie Parku [...]. Budowa toru rowerowego nie stanowiła, według jego oceny realizacji tego obiektu. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (protokoły z oględzin nieruchomości oraz operat szacunkowy z dnia 26 października 2016 r. określający wartość nieruchomości oznaczonej projektowanym nr 25/1 z daty wywłaszczenia i z daty zwrotu z uwzględnieniem nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wywłaszczenia w kwocie [...] zł.), organ odwoławczy ustalił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1979 r. znak: [...], działka oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr 6/8, o projektowanym nr 25/1 była niezabudowana, nieogrodzona, użytkowana rolniczo, a teren otaczający był nieuzbrojony. Działka ta położona jest w południowej dzielnicy miasta, w dolinie rzeki [...], bezpośrednio przy ul. [...] i stanowi cześć "Ośrodka Sportów Terenowych - Cross Rowerowy". Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczona nieruchomość została objęta inwestycją realizowaną przez Gminę [...] pn. Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w [...]ie - Cross Rowerowy. Projekt budowlany został zatwierdzony decyzjami z dnia 23 marca 2007 r. oraz 3 stycznia 2008 r. W umowie na wykonanie robót ustalono ich rozpoczęcie na 2 października 2008 r., zaś wykonawcę na plac budowy wprowadzono 30 września 2008 r. Odbioru robót przedmiotowej inwestycji dokonano w dniu 24 czerwca 2010 r., zaś decyzją z dnia 2 lipca 2010 r., znak: [...] udzielono Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów dla potrzeb rekreacyjno-sportowych z przeznaczeniem na sporty rowerowe. W ocenie organu odwoławczego, Gminie [...] nie przysługuje wartość poczynionych na nieruchomości nakładów (działań), a więc ich wartość nie mogła być uwzględniona przy ustalaniu wysokości odszkodowania zwracanego na jej rzecz przez wnioskodawcę, jak to uczynił Starosta [...]. Nakłady te nie spełniają, w ocenie organu odwoławczego wymogu nakładów, które zostały poniesione na realizację celu wywłaszczenia. Nakładów tych nie można zaliczyć, jak podkreślił organ - jako poczynionych na realizację celu publicznego, bowiem budowa toru rowerowego, jako obiektu sportowo-rekreacyjnego, stosownie do uregulowań art. 6 u. g. n. nie stanowi realizacji celu publicznego o jakim mowa w tym przepisie. Z kolei, należało uznać za zasadny, według Wojewody Lubelskiego, zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u. g. n. podniesiony przez odwołującego się Pawła K.a. W ocenie organu odwoławczego byłoby naruszeniem zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Zaznaczyć należy, że właśnie taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu II instancji, zawarte w art. 140 ust. 4 u. g. n. kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. W tej sytuacji obciążenie strony, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości, kwotą większą niż zwaloryzowana wartość odszkodowania otrzymanego przez byłego właściciela pozbawionego własności na rzecz Skarbu Państwa, nie znajduje uzasadnienia, dlatego też w tym zakresie organ odwoławczy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] uchylił, tak by strona była zobowiązana do zwrotu jedynie zwaloryzowanego odszkodowania bez obowiązku zwrotu nakładów zwiększających wartość takiej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wartość zwracanego przez P.K. odszkodowania na skutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinna być powiększona wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jak ustalono w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z dnia 26 października 2016 r., zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 2 u. g. n. Wobec powyższego organ odwoławczy odjął od kwoty [...] zł orzeczonej przez Starostę [...], kwotę wyliczoną w operacie szacunkowym odpowiadającą wzrostowi wartości nieruchomości [...] zł), otrzymując [...] zł, będącą kwotą zwaloryzowanego odszkodowania o którym mowa powyżej. Według oceny organu, należało uchylić w tym zakresie rozstrzygnięcie Starosty [...] i zobowiązać P.K. do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł. Poza powyższym, organ odwoławczy nie dostrzegł z urzędu wad postępowania toczącego się przed organem I instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że sprawa w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]ie, który wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 387/13 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 13 marca 2013 r. W związku z powyższym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku, którym organ administracji, a następnie sąd rozpoznający skargę miał obowiązek się podporządkować. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z wznowienia administracyjnego jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed sądami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego w sprawie. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]ie uznać należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że na działce wnioskowanej do zwrotu oznaczonej projektowanym nr 25/1 o pow. 0,5137 ha, w obszarze aktualnej działki nr 25/1 (obręb 20 – [...][...], arkusz mapy 7) nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa na tym terenie Parku [...]. Budowa toru rowerowego nie stanowiła realizacji tego obiektu. Organy administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy przy interpretacji stanu faktycznego w aspekcie celu wywłaszczenia miały na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2015, który dotyczył działki oznaczonej projektowanym nr 25/2 w obszarze aktualnej działki nr 25 przyległej do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania i również wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta [...]a z dnia 23 października 1979 r. w celu budowy Parku [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku, budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe są ustalenia, iż skoro cel wywłaszczenia wskazano niejednoznacznie jako "budowa Parku [...]", a w sprawie nie było żadnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie Parku [...], to cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie na wnioskowanym do zwrotu gruncie toru rowerowego, będącego co prawda profesjonalnym i kosztownym obiektem jest realizacją Parku [...]. Sąd podzielił również stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy co do interpretacji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Następnie Sąd zwrócił uwagę na znaczące okoliczności stanu faktycznego tj.: - wniosek o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania J.K. złożył w dniu 23 kwietnia 2008 r., ponadto pismem z dnia 24 listopada 2008 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z informacją, że wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości w związku z czym bezcelowe jest prowadzenie prac budowlanych; - projekt budowlany inwestycji realizowanej przez Gminę [...] pn. Ośrodek Sportów Terenowych – Cross Rowery został zatwierdzony decyzjami z dnia 23 marca 2007 r. oraz 3 stycznia 2008 r. W umowie na wykonanie robót ustalono ich rozpoczęcie na dzień 2 października 2008 r., zaś wykonawcę na plac budowy wprowadzono 30 września 2008 r.; - odbiór przedmiotowej inwestycji został dokonany dnia 24 czerwca 2010 r.; - decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. udzielono Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie wykonanych obiektów dla potrzeb rekreacyjno-sportowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nakłady na będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości nie spełniają wymogu nakładów, które zostały poniesione na realizację celów wywłaszczenia. Nakładów tych nie można również zaliczyć jako nakładów poczynionych na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wystąpiła również specyficzna sytuacja, a mianowicie określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1836/10. Wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. w takiej sytuacji musi być dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Należy stwierdzić, że kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z powyższych względów, za nieskuteczny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 136 ust 3 w zw. Z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 140 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom; 2) art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania wzrostu wartości zwracanej nieruchomości. Ponadto skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 oraz art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wadliwe dokonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów skutkujące oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a ponadto poprzez bezpodstawne zaniżenie należnego Gminie [...] zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]ie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P.K., wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W zasadzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch kwestii. Pierwsza to oparcie zaskarżonego wyroku o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. W tym zakresie jako naruszone autor skargi kasacyjnej powołuje art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. Druga kwestia podnoszona w skardze kasacyjnej dotyczy niewłaściwie ustalonego odszkodowania podlegającego zwrotowi – art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd , zgodnie z którym niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych i ich oceny z powołaniem się na zarzut naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 28 wrzesień 2018r. I OSK 459/18 LEX nr 2576983, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2019 LEX nr 2676869 ). Sąd I instancji dokonując oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie działał na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a. Stąd też powołane w pkt. 1 skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego – art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przepisy prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć stanu faktycznego sprawy i jego oceny dokonanej przez Sąd I instancji, z której wynika że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit a w zw. ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia Sądu I instancji w sytuacji gdy ten stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Jest to więc tzw. przepis wynikowy, który nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, gdyż skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił. Nadto nie można uchybić art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Jak już stwierdzono wcześniej to czy cel wywalczenia został czy też nie został zrealizowany pozostaje w sferze ustalania stanu faktycznego sprawy i jego oceny. Gdy chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a., to należy podkreślić, że przepis ten ma charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami strony skarżącej nie stanowi o naruszeniu w/wym. przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018r. I OSK 3077/15 LEX nr 2541252 ). Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć ustaleń faktycznych i ich prawnej oceny to także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy ustanawia przesłankę materialnoprawną podstawy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym odsyła do materialnej regulacji określenia zbędności przyjętej w art. 137 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Lapidarność określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej sprowadzająca się do zdawkowego stwierdzenia "budowa Parku [...]", a tym samym niewątpliwa trudność w precyzyjnym ustaleniu tego celu, nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że realizacją celu wywłaszczenia jest budowa jakichkolwiek obiektów związanych z rekreacją. Skoro w sprawie nie ustalono istnienia żadnych miarodajnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie Parku [...], to cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, jest realizacją Parku [...], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nadto, to co ma ogromne znaczenie w rozpoznawanej sprawie i w zasadzie przesądza o tym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to okoliczność związana z datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości ( 23 kwietnia 2008r. ) i datą rozpoczęcia prac związanych z budową toru rowerowego ( 2 października 2008r. ). Z porównania obu dat wynika, że do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie były na niej realizowane żadne prace związane z budową Parku [...]. W tym miejscu celowe wydaje się odwołanie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. P 38/11, w uzasadnieniu którego TK stwierdził, że jeśli w dniu złożenia wniosku zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany byli właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003r. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12 (LEX nr 1494701), z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11 (LEX nr 1218902); z dnia15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1099/09 (LEX nr 1101479). W niniejszej sprawie działania zwiększające wartość nieruchomości tj. budowa toru rowerowego zostały podjęte już po złożeniu przez spadkobiercę byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto w dniu 24 listopada 2008r. wnioskodawca informował organ, że prowadzenie prac budowlanych jest bezcelowe, ponieważ stara się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji uwzględnianie przy ustalaniu odszkodowania podlegającego zwrotowi wzrostu wartości nieruchomości wywołanego budową toru rowerowego, która to budowa rozpoczęła się po złożeniu wniosku o zwrot, a nadto nie stanowiła realizacji celu wywłaszczenia, naruszałoby obowiązujące standardy prawne. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 140 ust. 4 u.g.n. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.