II SA/Gl 773/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej D. B., decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie o odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr 1, mapa nr 7 o pow. [...] m2 oraz za część o pow. [...] m2 działki nr 2 (przed podziałem), położone w T. Organ I instancji stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie doszło do przejęcia na własność Państwa z mocy prawa i bez odszkodowania powyższych działek jako 33% powierzchni gruntów objętych podziałem z mocy art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31 poz. 138 ze zm.). Organ ustalił, że skarżąca jest spadkobiercą poprzedniej właścicielki nieruchomości D. S.. Na podstawie akt sprawy o rozgraniczenie i podział – T. Osiedle [...], zakończonej w 1970 r., organ I instancji ustalił, że na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. nr 1 z roku 1959 poz. 1) – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T., działając na wniosek Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury opracowany w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta T., decyzją nr [...] z dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe i podział nieruchomości na terenie miasta T. G. obręb T. i obręb T. wymienionych w 340 pozycjach, gdzie pod pozycją 259 znajduje się wpis: [...] parc. [...] pow. [...] ha, 4 pow. [...] ha, 5 pow. [...] ha, właściciel S. D. córka J. i T. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. wyznaczone zostały tereny pod budownictwo domów jednorodzinnych na obszarze dzielnicy G. miasta T., w skład którego wchodzą nieruchomości wyszczególnione w decyzji. Tereny te przeznaczone są do zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz § 16, ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 cyt. rozp. w sprawie poziału nieruchomości położonych w mieście T. w granicach ulic: [...], [...], [...], [] [...] i [...]: 1. zatwierdzono plan podziału nieruchomości objętych planem podziału, 2. ustalono, że za urządzenia znajdujące się na gruntach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, na wniosek osoby uprawnionej zostanie przyznane odszkodowanie ustalone w trybie i na zasadach ustalonych w ustawie z dnia 12 marca 1959 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 1 z 1961 r., poz. 94), 3. w zakresie istniejących służebności gruntowych ustalono, że zniesione zostają prawa przejazdu według wykazu. Kolejną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] r. na podstawie § 19 ust. 1 i 4 cyt. rozp.: 1. uznano za zakończony podział nieruchomości położonych w T., obręb: T. i część obrębu S. w granicach określonych wyżej, 2. wprowadzono nowy stan własności na obrębach określonych w pkt 1 wg mapy 1 rejestru pomiarowego, sporządzonego przez służbę geodezyjną, 3. zawiadomiono, że wszystkie osoby zainteresowane zostaną wezwane odrębnym pismem w celu okazania im na gruncie nowego stanu posiadania, 4. uchylono pkt 97 i 110 decyzji nr [...] z dnia [...] r. dotyczący wszczęcia podziału nieruchomości zapisanych w KW tom 26 wykaz 853 T., tom 28 wykaz 925 T. oraz KW 2[...] własności Skarbu Państwa. Ze znajdującego się w aktach księgi wieczystej nr [...] wykazu zmian gruntowych z 23 stycznia 1971 r. wynika, że w miejsce dotychczasowych działek stanowiących własność poprzedniczki skarżącej o łącznej powierzchni [...] ha, w wyniku podziału stała się ona właścicielką działek o numerach 6, 7, 8, 9, 10, udziału w działce numer 11, o łącznej powierzchni 0,[...] ha. Ubytek powierzchni na skutek podziału wyniósł[...] ha. W aktach tejże księgi wieczystej znajduje się pismo Prezydenta Miasta T. z dnia 11 maja 1978 r. skierowane do poprzedniej właścicielki. Pismo zawiera m.in. informację, że: "W wyniku przeprowadzenia z urzędu rozgraniczenia terenu zgodnie z zatwierdzonym planem i podziałem szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ogólnie zwanego osiedlem "[...]" w T. obejmujący obszar między ulicami: [...], [...], [...], [...] i ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31, poz. 138) grunt Obywatelski zapisany w KW nr [...], nr parceli 2, 4 i 12 o wielkości areału [...] m2 objęty został wymienionym wyżej postępowaniem, w związku z czym zgodnie z art. 11 cyt. ustawy z gruntu objętego podziałem tj. [...] m2, 33% ogólnej powierzchni [...] m2 przeszło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz działki budowlane, 67% poprzedniej wielkości gruntu własności obywatelki tj.[...] m2 pozostało jej własnością i to w postaci działek budowlanych, na karcie mapy 7 nr parceli 13 o pow. [...] m2, 14 o pow. [...] m2, 15 o pow. [...] m2, 16 o pow. [...] m2, 16 o pow. [...] m2 oraz uczestnictwo we współwłasności w działce normatywnej nr parceli 17 pow. [...] m2, razem [...] m2 (...). Parcela nr 13 z karty mapy 7 o powierzchni [...] m2 została oddana jako parcela zamienna w wieczyste użytkowanie osobie fizycznej, której wywłaszczono pod wysokie budownictwo jej jedyną nieruchomość". Rozpatrując wniosek Starosta wziął pod uwagę obowiązujące przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 2204 t.j. ze zm.) – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Na tej podstawie organ administracji uznał, że w niniejszej sprawie brak przesłanek do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, 7, 77, 80 i 105 § 1 kpa z powodu braku ustalenia, czy na wywłaszczonych nieruchomościach znajdowały się urządzenia lub budynki, co do których przysługiwało odszkodowanie zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z 1958 r. i czy odszkodowanie to zostało uprawnionemu wypłacone, 2) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, gdyż w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego, przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości przejętych w trybie art. 11 ustawy z 1958 r., niezależnie od treści ustawy i przyjęcia, że do zmiany właściciela doszło z mocy samego prawa. Dla poparcia stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądowe, m.in. wyroki NSA z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt I OSK 90/14 i z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 713/13. Skarżąca podniosła też, że w przywołanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r., wprost odwołano się do treści art. 13 ust. 2 ustawy z 1958 r. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda podzielił bowiem ustalenia faktyczne i pogląd prawny tego organu, że przyjęcie nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło z mocy prawa bez odszkodowania jako 33% powierzchni gruntów. W trybie art. 11 ustawy z 1958 r. nie wydawano bowiem decyzji o przejęciu prawa, ani o odszkodowaniu za taką nieruchomość (vide: wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11 i z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 710/08 oraz WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 895/18). Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutu nienależytego wyjaśnienia sprawy i przywołał zebrany materiał dowodowy. Jego zdaniem, wypis z rejestru gruntów z dnia 23 stycznia 1971 r. zawierający opis i mapę, potwierdza że nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżącej, będąca przedmiotem postępowania rozgraniczającego, stanowiła niezabudowaną rolę. Zatem do niej nie mógł mieć zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy z 1958 r. Przepis ten został co prawda powołany w decyzji, lecz dotyczyła ona kilkuset osób, którym takie roszczenie mogło przysługiwać. Wreszcie, w ocenie Wojewody właściwą formą zakończenia postępowania winna być decyzja odmowna, lecz wobec rozbieżności w orzecznictwie, organ ten uznał, że umorzenie postępowania stanowiłoby nieistotne uchybienie. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu jego błędnej wykładni i niezastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a obecna ustawa ma zastosowanie do postępowań o odszkodowanie, prowadzonych przed jej wejściem w życie, co spełniłoby wymogi Konstytucji RP. Dla poparcia stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądowe. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy w postaci akt archiwalnych sprawy o rozgraniczenie i podział nieruchomości, opisanych w motywach decyzji, trafnie organy administracji stwierdziły, że przejęcie na własność Państwa powyższych działek nastąpiło z mocy prawa i bez odszkodowania, jako że stanowiły one 33% powierzchni gruntów, objętych podziałem z mocy art. 11 ustawy z 1958 r., wyżej powołanej. Skład orzekający podzielił też wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonaną przez ograny administracji. Zdaniem sądu administracyjnego, wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu za pozbawienie praw do nieruchomości, dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy istniała podstawa prawna do ustalenia odszkodowania. Odmienna wykładnia stanowi bowiem wykładnię kontra legem. Co prawda, przepis art. 129 ust. 5 cyt. ustawy, ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, lecz warunkiem jego zastosowania jest obowiązywanie w dacie odjęcia prawa do nieruchomości przepisu, przewidującego ustalenie odszkodowania. Przepis ten nie stwarza bowiem samodzielnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Ustawa z 1958 r. przewidywała zaś odszkodowanie jedynie za zabudowania (art. 13 ust. 2 tej ustawy). Tymczasem jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, nieruchomość, objęta podziałem, stanowiła niezabudowaną rolę. Oczywiste jest, że stroną niniejszego postępowania była wyłącznie skarżąca jako spadkobierczyni ówczesnej właścicielki nieruchomości. Jednak wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 1997 r., nie daje podstaw do przyjęcia, że skoro przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych, polegających na odjęciu, przejęciu ograniczeniu prawa, przed jej wejściem w życie, to zastosowanie winny znaleźć obecnie obowiązujące przepisy o odszkodowaniu. Wszak w aktualnym stanie prawnym w wyniku podziału nieruchomości istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, jeżeli nastąpi wzrost wartości nieruchomości. Podział nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r. umożliwiał właścicielowi budownictwo domów jednorodzinnych. Realizacja budowy nie byłaby możliwa bez powstania dróg i infrastruktury na terenach ogólnodostępnych, czyli stanowiących własność Państwa i bez nakładów na tego rodzaju inwestycje. Nie można zatem ówczesnych realiów odnosić do obecnych standardów wywłaszczania nieruchomości. Celem podziałów w trybie ustawy z 1958 r. nie była realizacja celów publicznych, lecz budownictwo jednorodzinne, wobec których rolę służebną pełniły drogi i infrastruktura, wymieniona w art. 3 ustawy, do wybudowania której zobowiązane były organy rad narodowych. Stąd też zdaniem składu orzekającego, brak podstaw do odwoływania się do zasad Konstytucji z art. 21 ust. 2. Jedynie wyraźne uregulowanie tej kwestii, a mianowicie przyznanie prawa do odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Państwa w trybie art. 11 ustawy z 1958 r., stwarzałaby podstawę prawną do ustalenia odszkodowania. Przepis ten jednoznacznie stanowił bowiem o przyjęciu 33% powierzchni gruntów bez odszkodowania, lecz z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz na działki budowlane umożliwiające prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Rozwiązanie to stanowiło swego rodzaju ekwiwalent dla społeczności lokalnej, do ponoszenia którego zobowiązany był właściciel dzielonej nieruchomości. Mógł on też zbywać wydzielone działki (vide: wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 895/18, Lex nr 2625331). Z tych też względów skład orzekający nie podzielił odmiennych poglądów, prezentowanych w przywołanym w skardze orzecznictwie, z których jednak większość nie dotyczy okoliczności niniejszej sprawy. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec