VI SA/Wa 769/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi postanawia: odrzucić skargę Sygnatura akt: VI SA/Wa 769/19 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., odrzucił skargę G. Sp. z o.o. w L. (dalej: "skarzaca") na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi była czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki podjęta na podstawie art. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.), polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi wobec nieusunięcia braków wniosku. W ocenie Sądu I instancji czynność Prezesa URE nie stanowiła ani decyzji administracyjnej, ani też żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2106 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał na treść uchwały z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że w sytuacji zaskarżenia czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, a także istniejącej możliwości ochrony przez skarżącą swych praw przez możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pozostawiającego wniosek bez rozpoznania, że skarga w niniejszej sprawie nie była dopuszczalna. G. Sp. z o.o. w L., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało przesądzający wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) wadliwym niezastosowaniu przez Sąd I instancji przepisu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, czego konsekwencją było dokonanie przez Sąd I instancji oceny sprawy przez pryzmat przepisów prawa procesowego (k.p.a.) obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r., podczas gdy ocena ta powinna się opierać na przepisach obowiązujących po dniu 1 czerwca 2017 r., konsekwencją pominięcia przez Sąd ww. przepisu przejściowego, nakazującego stosowanie w niniejszej sprawie regulacji k.p.a.. obowiązujących po dniu 1 czerwca 2017 r. było b) wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r., który to przepis statuuje definicję legalną bezczynności organu administracji publicznej, czego efektem było uznanie Sądu, iż w sprawie zachodzi stan bezczynności organu, pomimo iż okoliczności niniejszej sprawy w sposób oczywisty nie dają podstaw do przyjęcia, jakoby w przedmiotowym postępowaniu zrealizowały się określone ww. przepisem znamiona owej bezczynności; c) wynikiem powyższy uchybień Sądu I instancji było błędne uznanie, że w niniejszej sprawie strona powinna złożyć skargę na bezczynność (na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), co z kolei skutkowało dalszym naruszeniem przepisów postępowania – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które sprowadzało się do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i uznania, że wniesiona przez stronę skarga zasługuje na odrzucenie jako niedopuszczalna z innych przyczyn. Podnosząc te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt: II GSK 1798/18 uchylił skarżone postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe niezastosowanie. NSA uznał, że po pierwsze Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygniecie o treść i uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Wskazał także, że art. 64 § 2 k.p.a. jest przepisem o charakterze ogólnym, który normuje instytucję pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych przez stronę. NSA podkreślił przy tym , że zaskarżone w niniejszej sprawie do Sądu I instancji zawiadomienie z dnia 6 listopada 2017 r., zostało wydane nie w oparciu o ogólny przepis art. 64 § 2 k.p.a., ale w oparciu o przepis szczególny, tj. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.). W ocenie NSA, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do kwestii czy wskazana uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, która została wydana w oparciu o przepis ogólny – tj. art. 64 § 2 k.p.a. - może znaleźć także zastosowanie do przepisu szczególnego jakim jest art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.), zwłaszcza w kontekście skutków prawnych jakie wynikają z treści ust. 4 i ust. 5 tegoż artykułu. Nadto zdaniem NSA Sąd I instancji nie odniósł się do zagadnienia prawnego – którą wersję przepisu art. 37 k.p.a. należy w jego ocenie zastosować w mniejszej sprawie – czy obowiązującą przed dniem 1 czerwca 2017 r., czy obowiązującą po dniu 1 czerwca 2017 r. , w kontekście treści art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 9350). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, określającym formy działania organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma jednak fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt I OSK 670/11. W konsekwencji tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, w związku z czym kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt: II GSK 1798/18 Sąd I instancji ponownie rozpoznał sprawę, mając na uwadze te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się już NSA w wyroku kasacyjnym. Odnosząc się do wytycznych NSA zawartych w ww. wyroku kasacyjnym wskazać należy, że strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji. Wniosek ten został złożony przez skarżącą w dniu 16 stycznia 2017 r., co oznacza, że z tym dniem zostało wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne. Nie można bowiem uznać, że takie postępowanie zostało wszczęte z dniem dokonania pierwszej czynności przez organ, tj. wezwaniem do uzupełnienia wniosku z dnia 15 września 2017 r., gdyż nie zostało ono wszczęte przez organ z urzędu, lecz na wniosek skarżącej w przedmiocie zmiany posiadanej koncesji. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego – jakie przepisy k.p.a. należy zastosować w mniejszej sprawie – czy obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r., czy też obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., w kontekście treści art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 9350). Wskazać wobec tego należy, ze zgodnie z przepisem przejściowym art. 16 ustawy nowelizującej – do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem (co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Nie znajduje zatem w tym przypadku zastosowania art. 37 k.p.a. w nowym brzmieniu. Oznacza to także, że w rozpoznawanej sprawie znajduje nadal zastosowanie uchwała NSA (7) z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, która brzmi: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).". W ocenie Sądu, nie ma ponadto istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że skarżone zawiadomienie organu z dnia 6 listopada 2017 r., zostało wydane nie w oparciu o ogólny przepis art. 64 § 2 k.p.a., ale w oparciu o przepis szczególny, tj. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.). Skutki formalnoprawne pozostawienia wniosku bez rozpoznania są bowiem w istocie w obu przypadkach tożsame. Mając powyższe na uwadze, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec istniejącej możliwości ochrony przez stronę skarżącą swych praw przez możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pozostawiającego wniosek bez rozpoznania, należało uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Pogląd odnośnie trybu postępowania w tej sprawie potwierdza stanowisko tut. Sądu przyjęte w podobnych sprawach - vide wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 610/18, VI SAB/Wa 1/18, VI SAB/Wa 60/17, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – vide wyroki o sygn. akt: II GSK 1427/18 oraz II GSK 1851/18 . Na marginesie sprawy należy jedynie zaznaczyć, że niepełne pouczenie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zawarte w zawiadomieniu tego organu z dnia 6 listopada 2017 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie zawierające pouczenia o uprawnieniu do złożenia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi do Sądu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.