II OSK 2276/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, , po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1194/17 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Skarbu Państwa-Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Łd 1194/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postępowanie dotyczące wymeldowania B.W. z pobytu stałego, w lokalu położonym w miejscowości [...] nr [...] gm. [...], zainicjowane zostało przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Wnioskodawca wskazał, że [...] października 2014r. stała się ostateczna decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Do wniosku dołączono protokół z dnia 17 maja 2017 r. z przeprowadzonej egzekucji administracyjnej przymusowego odebrania K.W. (poprzedniemu właścicielowi) nieruchomości położonej, na której znajduje się budynek mieszkalny o numerze porządkowym [...]. W dniu [...] września 2017 r. Wójt Gminy Dobryszyce wydał decyzję o wymeldowaniu B.W. z miejsca pobytu stałego w ww. lokalu. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania wymeldowanej, decyzją z [...] października 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Wójta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.W. (matka K.W.) podniosła zarzuty dotyczące kwestii odszkodowania i niepodjęcia przez Wojewodę Łódzkiego odpowiednich działań zabezpieczających jej sytuację po przymusowej eksmisji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że opuszczenie lokalu mieszkalnego przez B.W. nastąpiło w związku z egzekucją administracyjną, mającą na celu przymusowe odebranie przedmiotowej nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. Czynności dowodowe wykazały bezspornie, że skarżąca już wcześniej - przed egzekucją administracyjną opuściła sporną nieruchomość. Przeprowadzone 1 sierpnia 2017 r. oględziny spornej nieruchomości przesądzały o definitywnym opuszczeniu wskazanej posesji przez skarżącą, co w ich trakcie potwierdziła sama skarżąca, oświadczając, że obecnie mieszka w miejscowości [...] i pod tym adresem znajdują się jej rzeczy osobiste. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wypadku orzeczenia nakazującego eksmisję nieistotne jest badanie woli lub zamiaru osoby opuszczającej lokal, skoro osoba ta nie ma uprawnień do przebywania w lokalu i nie może w nim przebywać na skutek wykonania prawomocnego orzeczenia sądu. W takim przypadku ustawowa przesłanka wymeldowania polegająca na opuszczeniu miejsca pobytu stałego jest spełniona także w przypadku przymusowego opuszczenia lokalu, jeżeli ten przymus wynika ze zgodnego z prawem, władczego działania organów państwa w związku z wykonaniem w drodze egzekucji wyroku nakazującego wydanie danej nieruchomości przez określoną osobę. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia zamiar i wola skarżącej co do dalszego przebywania w przedmiotowym lokalu. Taka zaś sytuacja oznacza, że nastąpiła prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego do stanu prawnego wynikającego z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności ("u.e.l."). Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowe rozważania mają obecnie "charakter historyczny", ponieważ sporny lokal już nie istnieje, uległ rozebraniu w związku z przygotowaną inwestycją drogową. Jakiekolwiek inne rozstrzygniecie w niniejszej sprawie zapaść więc nie mogło. W skardze kasacyjnej B.W. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zawartej w tym przepisie przesłanki opuszczenia miejsca stałego pobytu w sposób dobrowolny i trwały; 2) przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że Wójt Gminy Dobryszyce naruszył ww. przepisy k.p.a., a w konsekwencji błędnie zastosował art. 35 u.e.l., oraz w zw. z art. 79 k.p.a., którego naruszenie przez Wójta stwierdził Wojewoda, ale wg niego nie miało to wpływu na wynik postępowania, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej naruszenie art. 79 k.p.a. uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargo kasacyjnej podkreślono, że sprawa zamieszkania skarżącej pod adresem [...] nie została wcale wyjaśniona. Przyjęcie przez organy meldunkowe, że skarżąca sama oświadczyła, że tam zamieszkuje jest nadużyciem, skarżąca nigdy tam nie mieszkała, o czym świadczy oświadczenie właścicielki tego mieszkania. Autor skargi kasacyjnej wskazał na sprzeczności między decyzjami organów i zaskarżonym wyrokiem. Organ I instancji stwierdza bowiem spełnienie przesłanek z art. 35 u.e.l., tj. dobrowolność i trwałość opuszczenia miejsca pobytu stałego, natomiast Wojewoda i Sąd pierwszej instancji stwierdzają brak dobrowolności. Organ nie przedstawił wyjaśnień, dlaczego nie dał wiary zeznaniom świadków i wyjaśnieniom strony. Dalej podniesiono, że naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. przy zawiadomieniu o przesłuchaniu świadka [...] stanowi, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, uznając zaskarżony wyrok za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego. Jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego ustalenie, że dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się ma znaczenie rozstrzygające, oznaczające po stronie organu obowiązek zastosowania art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657), dalej "u.e.l." Przepis powyższy stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu co do zasady musi mieć charakter dobrowolny, jednak jeżeli opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest powodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania w drodze egzekucji wyroku nakazującego eksmisję z lokalu), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek do wymeldowania tej osoby przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywiste jest, że te działania organów najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2015 r. sygn. II OSK 1641/13; z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 988/18; wszystkie cyt. orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma niekwestionowany fakt odebrania przedmiotowego lokalu, w drodze egzekucji administracyjnej w dniu 17 maja 2017r., jej dotychczasowemu właścicielowi K.W. Tytuł egzekucyjny stanowiła tu ostateczna decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [..] listopada 2013 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ("zrid"), na mocy której przedmiotowa nieruchomość zgodnie z art. 12 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1496) stała się własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wydanie i wykonanie tej decyzji sprawia, że zbędne było wyjaśnianie kwestii trwałości i dobrowolności opuszczenia przez skarżącą przedmiotowego lokalu. Okoliczność, że skarżąca nie była stroną postępowania egzekucyjnego, że przysługiwała jej służebność mieszkania polegająca na prawie korzystania z izby znajdującej się w przedmiotowym lokalu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na mocy ww. decyzji służebność ta wygasła ex lege z chwilą, gdy decyzja stała się ostateczna, ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 4c w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają". Należy stwierdzić, że wskutek wydania przedmiotowej nieruchomości przez K.W. w drodze egzekucji administracyjnej, eksmisja została wykonana również w stosunku do skarżącej, której tytuł do zamieszkiwania pod spornym adresem był pochodną prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości, a które wygasło z chwilą, gdy decyzja zrid stała się ostateczna. W sposób oczywisty decyzja ta stanowiła tytuł zarówno do eksmisji właściciela nieruchomości, jak i wszelkich osób mających do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (służebność). Według oświadczenia pełnomocnika GDDKiA J.M., w dacie eksmisji z przedmiotowej nieruchomości budynki zostały opróżnione z ruchomości, media zostały odłączone, nie było śladów zamieszkiwania i przebywania tam osób. Okoliczność ta nie została przez skarżącą w żaden sposób podważona. Nie ulega więc wątpliwości, że eksmisja administracyjna została wykonana również w stosunku do B.W. W świetle powyższego, przesłuchiwanie skarżącej, zeznania świadków potwierdzających, że skarżąca nadal zamieszkuje pod adresem [...], nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. Tak samo należy traktować uchybienie art. 79 § 1 k.p.a. polegające na zawiadomieniu stron o przesłuchaniu świadka T.Ł. na 5, a nie na 7 dni przed tą czynnością, jak wymaga przywołany przepis. Uchybienie to nie miało ponadto żadnego wpływu na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykonanie w drodze egzekucji administracyjnej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [..] listopada 2013 r. Utrzymywanie zameldowania w lokalu znajdującym się na nieruchomości wywłaszczonej pod drogę, wydanej GDDiA w drodze egzekucji administracyjnej, na której służebność mieszkania wygasła z mocy prawa stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Utrzymywanie zameldowania na takiej nieruchomości byłoby sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 35 u.e.l. okazały się więc chybione. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.