I GSK 1370/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 766/16 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 766/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], poinformował A. Sp. z o.o. w W. o wyłączeniu wniosku z dnia 31 marca 2006 r. o dofinansowanie projektu "[...]" ze środków unijnych w ramach Działania 2.5 "Promocja Przedsiębiorczości" Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, z procedury oceny i o jego odrzuceniu. W dniu 21 marca 2013 r. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego pisma wskazując, iż należy je traktować jako decyzję administracyjną. Wnioskodawca podniósł, iż jedynym powodem odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych było to, iż wniosek o dofinansowanie został sporządzony przy wykorzystaniu programu komputerowego Generator Wniosków w wersji nr 44, a nie w wersji nr 54, jak wskazano w wytycznych. Dla projektów ZPORR Priorytet II, Działanie 2.5 (a o dofinansowanie tego typu projektu Spółka składała wniosek), wersja nr 44 Generatora Wniosków jest tożsama z wersją nr 54. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Marszałka Województwa. W wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów. Podniosło także, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może prowadzić postępowania dowodowego, ani oprzeć stwierdzenia nieważności na odmiennej ocenie dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1168/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wydaną w sprawie decyzję SKO. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, stwierdziło, że jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu zakwalifikowanego przez ten organ jako decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd podkreślił, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest pismem pochodzącym od Instytucji Wdrażającej i zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Jednocześnie Sąd dodał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję nie wynika, aby pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. pochodziło od instytucji wdrażającej działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Mając na uwadze wskazania Sądu, pismem z dnia 2 lipca 2015 r. organ zwrócił się do Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o udzielenie wyjaśnień w kwestii, czy w powyższej sprawie Departament Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa działał w imieniu instytucji zarządzającej. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2015 r., [...] Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich wskazał, że na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2004 r. zawartej pomiędzy Wojewodą [...], a Samorządem Województwa, pełnił on rolę Instytucji Wdrażającej dla działania 2.5 "Promocja przedsiębiorczości". Natomiast zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przyjętym uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Departament Funduszy Strukturalnych realizował w imieniu Województwa zadania związane z koordynacją, monitorowaniem oraz nadzorowaniem wdrażania regionalnych programów operacyjnych, w tym ZPORR w M. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uznając, że sporne pismo nie jest decyzją administracyjną . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że skoro nie zostały spełnione wymogi rejestracyjne, to pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. informujące o tej okoliczności nie może zostać potraktowane jako decyzja administracyjna. W opinii organu, biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne, odrzucenie wniosku w rezultacie braku spełnienia wymogów rejestracyjnych nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o charakterze jednostronnym, o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, czyli decyzji administracyjnej, lecz można je ewentualnie zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną. Na taką też ocenę pisma wskazywano w piśmie z dnia 15 stycznia 2007 r., w którym podkreślono, iż po korespondencji z Wnioskodawcą wniosku nie przyjęto do procesu naboru, a pismo powiadamiające o tym ma charakter czysto informacyjny, które stanowi materialny przejaw dokonania przez organ administracji publicznej czynności technicznej, co do której nie przewidziano jej zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę w uzasadnieniu, cytując treść art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wskazał, że w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1168/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził, iż o formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej ustawa o Narodowym Planie Rozwoju) można mówić wtedy, gdy odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy, jest dokonywane przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję nie wynika, aby pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] pochodziło od instytucji wdrażającej działającej w imieniu instytucji zarządzającej. Zdaniem Sądu, działania podejmowane przez Departament Funduszy Strukturalnych (występującego w imieniu Marszałka Województwa [...]), odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez niego informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym pismo Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2006 r. informujące o wyłączeniu wniosku o dofinansowanie jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji SKO, zobowiązanie organu do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji Województwa [...], oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.), w zw. z art. 6 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja instytucji wdrażającej o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną; 2. art. 58 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa wymienionej w nagłówku decyzji Województwa [...]; 3. art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a w zw. z załącznikiem (podrozdział 8.2.7.2) do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 roku w sprawie przyjęcia ZPORR 2004-2006 (Dz.U. nr 166, poz. 174-5), aneksem IV do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia ZPORR 2004- 2006 (Dz.U. nr 200, poz. 2051), rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach ZPORR 2004- 2006 (Dz. U. nr 257, poz. 2575 ze zm.) art. 6 k.p.a., 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Województwa [...] z dnia [...].04.2006 r. jest poza kontrolą sądowo-administracyjną; 4. niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji naruszenie art. 104 k.c. w zw. uchwałą Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz statutem Województwa [...], poprzez niewłaściwą ocenę, iż Dyrektor Departamentu Funduszy Strukturalnych był uprawniony do zastępstwa Marszałka Województwa w składaniu oświadczeń woli w imieniu Województwa wobec osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju w zw. z art. 6 k.p.a., art. 104 i 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja instytucji wdrażającej o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną. Podkreślenia zatem wymaga, że niniejsza sprawa rozstrzygana jest poraz kolejny w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 3 lutego 2015 roku w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1168/13. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej, w wyniku czego dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny, ma także istotne znaczenie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyroku z dnia 3 lutego 2015 roku Sąd ten przesądził, iż o formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) można mówić wtedy, gdy odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy, jest dokonywane przez instytucję wdrażającą działającą w imieniu instytucji zarządzającej (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., II GSK 1521/12, II GSK 1520/12). Ponieważ z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wówczas rozpoznawanej sprawy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję nie wynikało, aby pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] pochodziło od instytucji wdrażającej działającej w imieniu instytucji zarządzającej, rzeczą organów było ustalenie wskazanej okoliczności, co zostało poddane ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę. Co istotne, skarżący kasacyjnie wyroku tego nie kwestionował, mimo takiego uprawnienia, skoro nie zgadzał się z tezą wyrażoną w jego uzasadnieniu. Zgłoszenie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 26 ust. 3 ustawy NPR, zmierzającego do obejścia wiążących wskazań zawartych w wyroku, którymi obecnie rozpoznający sprawę Sąd był związany, nie może przynieść skutku oczekiwanego przez kasatora. W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, czego de facto skarżący kasacyjnie nie podważa wskazanym w pkt 1 zarzutem skargi kasacyjnej, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, akceptując stanowisko organu, że działania podejmowane przez Departament Funduszy Strukturalnych (występującego w imieniu Marszałka Województwa [...]), w zakresie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez niego informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w powołaniu na przepis art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, wyczerpująco wyjaśnił, że przepis ten stanowi o instytucji zarządzającej, działającej w jej imieniu instytucji wdrażającej i instytucji pośredniczącej, uprawnionych do udzielania dofinansowania w zależności od systemu realizacji danego programu. W systemie realizacji programu ZPORR instytucją zarządzającą jest minister właściwy do spraw gospodarki (art. 2 pkt 5 ustawy), natomiast instytucją wdrażającą m.in. Marszałek Województwa. Brak jest regulacji prawnych wskazujących, że Departament Funduszy Strukturalnych jako Instytucja Wdrażająca działał w imieniu Ministra Rozwoju Regionalnego, mającego status Instytucji Zarządzającej. Na podstawie zgromadzonych dokumentów (pismo Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich z dnia 20 lipca 2015 r., [...] odwołującego się do umowy nr [...] z dnia 18.10.2004 r. zawartej między Wojewodą [...] a Samorządem Województwa a także pismo z 15 stycznia 2007r. zawierające wyjaśnienia Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Woj. [...]), prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorząd ten pełnił rolę Instytucji Wdrażającej dla Działania 2.5 Promocja przedsiębiorczości. Powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do prawidłowej konstatacji, że pismo Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2006 r.(jako Instytucji wdrażającej nie działającej w imieniu Instytucji zarządzającej) informujące o wyłączeniu wniosku o dofinansowanie jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, podlegającego kontroli sądów administracyjnych, co implikuje uznanie, że w niniejszej sprawie nie mógł być zainicjowany tryb nadzorczy przewidziany w art. 156 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w jej petitum w pkt 2,3,4 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one usprawiedliwione. Z wyżej zaprezentowanych rozważań wynika, że Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006r. informujące o wyłączeniu wniosku skarżącego z procedury oceny i o jego odrzuceniu z powodu niespełnienia wymogów rejestracyjnych, jako pochodzące od Instytucji Wdrażającej nie działającej w imieniu Instytucji Zarządzającej, nie jest decyzją administracyjną, powoduje, że odnoszenie się do wskazanych zarzutów jest zbędne albowiem ich istotę kasator wywodzi z prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że pismo to jest decyzją administracyjną, którego w okolicznościach tej sprawy, NSA jak wyżej wskazano nie podzielił. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.