I SA/Bk 358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...].03.2019 r. Nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej powoływany także w skrócie jako PPIS, Skarżący, Wierzyciel) na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2018 r., poz. 1030 ze zm.) wydał w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 40 000 zł na A. M. (dalej powoływany także jako dłużnik, zobowiązany) w związku z wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych tzw. dopalaczy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji tj. P. Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. Administracyjna kara pieniężna została skierowana do egzekucji na mocy wystawionego w dniu [...] maja 2018 r. przez PPIS jako wierzyciela tytułu wykonawczego, do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny [...] czerwca 2018 r. doręczył zobowiązanemu ww. tytuł wykonawczy, a zawiadomieniem o zajęciu z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] zajął rachunek bankowy w B. S.A. Zawiadomienie o zajęciu dłużnik zajętej wierzytelności otrzymał - w systemie OGNIVO - w dniu dokonania zajęcia, tj. [...] czerwca 2018 r. Zobowiązanemu natomiast ww. zajęcie rachunku bankowego zostało doręczone [...] czerwca 2018 r. w trybie art. 43 K.p.a. W trakcie prowadzonych nieskutecznych działań egzekucyjnych okazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PPWIS w B. oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w B. nakładającą karę pieniężną, co spowodowało, że została uchylona podstawa uprawniająca do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do dłużnika. Dlatego też postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej powoływana jako u.p.e.a.) Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 2402,80 zł. Na ww. rozstrzygnięcie wierzyciel złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w związku z nieprawidłową wysokością ustalonych kosztów oraz przyjęciem, że wierzyciel będący organem administracji państwowej, który wycofał tytuł wykonawczy w związku z uchyleniem podstawy do jego wydania, jest zobowiązany do zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego. Postanowieniu zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64c § 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. PPIS podkreślił, iż w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie wyegzekwował żadnej kwoty z 40 000,00 zł kary pieniężnej. Ponadto, do organu egzekucyjnego został przesłany wniosek zobowiązanego o całkowite umorzenie kosztów egzekucji. Zdaniem wierzyciela naliczenie kosztów w trybie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie jest zasadne, w sytuacji gdy nie nastąpiło zajęcie wierzytelności, a jedynie pustego rachunku bankowego. Dopóki bowiem nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w ww. przepisie. Opłata egzekucyjna winna odzwierciedlać racjonalną zależność między wysokością opłat, a czynnością faktyczną organu egzekucyjnego. Wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu. W skład kosztów egzekucyjnych wchodzą zarówno opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak i opłata manipulacyjna. Opłaty te, w przeciwieństwie do wydatków, są elementem kosztów egzekucyjnych, które nie powodują wydatkowania przez organ egzekucyjny żadnych środków pieniężnych. W związku z czym opłata taka również nie powinna być pobierana w niniejszej sytuacji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia, po przytoczeniu regulacji art. 64c § 1-6a u.p.e.a. organ podkreślił, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w trakcie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] jest następstwem umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], które nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego w tej sytuacji było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, a w konsekwencji - zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. obciążają wierzyciela. Po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny nie ma już możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, stąd zobowiązanym do pokrycia tych kosztów jest wierzyciel należności pieniężnych objętych tytułami wykonawczymi. Ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. działając jako organ egzekucyjny, zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego w B. S.A. (art. 80 § 1 u.p.e.a.). Z pisma banku wynika, iż zajęcie rachunku bankowego nie może zostać zrealizowane ze względu na brak środków. Powyższa informacja świadczy, iż dłużnik posiada rachunek w ww. banku i zastosowany środek egzekucyjny jest skuteczny. Za zajęcie rachunku bankowego organ egzekucyjny pobiera opłatę w wysokości 5% egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4,20 zł. Zgodnie zaś z art. 64 § 6 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata ta wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł. W tej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstał [...] czerwca 2018 r., tj. z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Dodatkowo organ obciążył wierzyciela kwotą 2,80 zł z tytułu kosztów przejazdu poborcy skarbowego do dłużnika w dniu [...] listopada 2018 r. Organ podkreślił, że brak środków na rachunku bankowym zobowiązanego nie powoduje bezskuteczności zastosowanego środka, gdyż w każdej chwili może nastąpić ich wpływ. W przypadku bowiem, gdy kwota na zajętym rachunku bankowym zobowiązanego nie wystarcza na zaspokojenie należności, zakres zajęcia obejmuje także kwoty, które zostały wpłacone na rachunek bankowy już po dokonaniu zajęcia (art. 80 § 2 u.p.e.a.) i wówczas bank przekazuje te kwoty organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności. Zauważyć także należy, iż organ egzekucyjny dokonując zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego nie ma obowiązku wykazania, czy w chwili dokonywania zajęcia na rachunku znajdują się jakiekolwiek kwoty. Bank przyjmując zajęcie do realizacji potwierdził skuteczność zastosowanego środka, co spowodowało konieczność naliczenia opłat w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Odnosząc się do braku zasadności obciążania PPIS kosztami egzekucyjnymi, organ zauważył, iż ustawodawca przyznając skarżącemu określony status i wyposażając go w uprawnienia wierzycielskie miał świadomość, iż będzie się z tym wiązał obowiązek uiszczania kosztów egzekucyjnych. Stwierdził, iż organ egzekucyjny również realizuje ważne zadanie publiczne polegające m.in. na przymusowym dochodzeniu należności mających głównie charakter publicznoprawny. Zaniechanie obciążenia kosztami egzekucyjnymi byłoby naruszeniem zasady równości społecznej, bowiem organ egzekucyjny prowadzi egzekucje należności także innych wierzycieli finansowanych z budżetów samorządowych lub państwa i są oni obciążani kosztami egzekucyjnymi. Na zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi nie ma również wpływu fakt wycofania przez wierzyciela tytułu wykonawczego w związku z uchyleniem podstawy do jego wystawienia. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając je w całości. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 64c § 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. polegającym na przyjęciu, że wierzyciel jest zobowiązany do pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego za zajęcie rachunków bankowych oraz do zapłaty opłaty manipulacyjnej pomimo, że nie doszło do zajęcia wierzytelności pieniężnej, gdyż na rachunkach bankowych nie było żadnych środków pieniężnych i tym samym nie wyegzekwowania jakiejkolwiek kwoty od dłużnika; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. pomimo, że organ powinien był postanowienie to uchylić. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że naliczenie kosztów w trybie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie jest zasadne, w sytuacji gdy nie nastąpiło zajęcie wierzytelności, a jedynie pustego rachunku bankowego. W postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Dopiero w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości naliczania opłat i kosztów za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, tak więc dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy. Opłata egzekucyjna winna odzwierciedlać racjonalną zależność między wysokością opłat, a czynnością faktyczną organu egzekucyjnego. Wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu. W skład kosztów egzekucyjnych wchodzą zarówno opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jak i opłata manipulacyjna. Opłaty te, w przeciwieństwie do wydatków, są elementem kosztów egzekucyjnych, które nie powodują wydatkowania przez organ egzekucyjny żadnych środków pieniężnych. Skarżący podkreślił, że organ I instancji w wydanym postanowieniu określił opłatę manipulacyjną którą obciążył wierzyciela w wysokości 400 zł. Mając na uwadze powyższe oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 stwierdzić należy, że zarówno opłata egzekucyjna jak i manipulacyjna nie powinny być w tym wypadku pobierane. Jak podkreślono w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Skarga jest uzasadniona. Spór w sprawie dotyczy oceny zasadności obciążenia wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego kosztami postępowania egzekucyjnego, przeprowadzonego wobec zobowiązanego A. M. w sytuacji, gdy nie nastąpiło faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, a jedynie doszło do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny prowadził egzekucję z rachunku bankowego. Zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty we wskazanych w przepisie wysokościach. Ustawa w powołanym przepisie dokonuje wyliczenia czynności egzekucyjnych, których dokonanie wiąże się z naliczeniem opłaty we wskazanej wysokości. W pkt 4 ww. artykułu, na który to przepis powołał się organ egzekucyjny w postanowieniu o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, określono wysokość opłaty za zajęcie wierzytelności innej niż zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenia za pracę. W § 6 art. 64 u.p.e.a. przewidziano opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Treść powołanego wyżej art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości, że opłata egzekucyjna w określonej wysokości może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2307/18). We wskazanym orzeczeniu NSA zauważył, że również w doktrynie od dłuższego czasu podnoszono, iż podstawową wadą konstrukcyjną regulacji związanych z egzekucją należności pieniężnych jest brak zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1244) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Powyższy wyrok TK został opublikowany w dniu 16 sierpnia 2016 r. (Dz. U poz. 1244), ale oczekiwana ingerencja ustawodawcy nie nastąpiła. Zdaniem Sądu organy, stosując art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., powinny miarkować opłaty biorąc pod uwagę – jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału – ocenę nakładu pracy organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, częstotliwość podejmowanych czynności, ich skomplikowanie, a nie ograniczać się do prostego wskazania przyjętych przez organ egzekucyjny I instancji kwot kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie obciążenie wierzyciela kosztami zajęcia "pustego" rachunku bankowego byłoby formą nieuzasadnionej dolegliwości za realizowanie swoich ustawowych obowiązków. Skoro przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 693/15 (także dotyczącej obciążenia kosztami wierzyciela) wskazując, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 312/19 i z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2863/18. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie nie było na rachunku bankowym żadnych środków, nie było też podstaw prawnych do pobrania spornej opłaty. Organ egzekucyjny winien też poddać ocenie kwestię obciążenia wierzyciela opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. uwzględniając wskazania zawarte w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. Z powołanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym orzeczeniu.