II GSK 37/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 605/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz [...] kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 września 2019r., sygn. akt III SA/Łd 605/19 działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) 2 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."),uwzględnił skargę R. O. (dalej też: strona", "skarżący") uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej też: "SKO", "organ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2019r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej też: "organ I instancji". "Prezydent") z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, orzekając o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z [...] czerwca 2015r. Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi wezwał skarżącego do usunięcia do 19 lipca 2015r., ogrodzenia zlokalizowanego na części działki nr ew. [...], należącej do pasa drogowego ul. [...] w Łodzi. Jednocześnie zarządca drogi poinformował, iż brak reakcji na niniejsze wezwanie skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego. W wyniku przeprowadzonego [...] czerwca 2018r. wyznaczenia punktów granicznych, pomiędzy działką skarżącego nr [...] i działką nr [...] (ul. [...] w Łodzi), potwierdzony został fakt zajęcia 14m2 pasa drogowego pod ogrodzenie działki skarżącego. Obecny podczas podejmowana czynności na gruncie pełnomocnik skarżącego podpisał bez zastrzeżeń protokół wyznaczenia punktów. Przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2018r. kontrola na miejscu wykazała, iż ogrodzenie pozostające na części pasa drogowego działki nr [...] nie zostało usunięte. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnego zajęcia przez R. O. pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w Łodzi. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w dniu 24 września 2018r., skarżący wniósł o nieobciążanie go opłatą karną i umorzenie postępowania a także o zawarcie ugody dotyczącej bezumownego zajmowania przez gminę Łódź pasa działki nr [...] o powierzchni 139,6 m2 pod drogę asfaltową. Skarżący wniósł także o zmianę terminu przesunięcia przedmiotowego ogrodzenia, nie wcześniej niż do 31 grudnia 2018r. W toku przeprowadzonej w dniu [...] października 2018r. kontroli na miejscu stwierdzono, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało przez skarżącego przesunięte zgodnie z wykonanym w dniu [...] czerwca 2018r. wyznaczeniem punktów granicznych pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2018r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.820 zł za zajęcie 14 m2 pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Łodzi (działka nr [...], obręb [...]) w okresie od dnia 5 czerwca 2018r. do dnia 25 czerwca 2018r. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ wskazał na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz podstawę materialnoprawną nałożenia przedmiotowej kary, to jest art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm. - dalej: "u.d.p") Natomiast odnosząc się do wezwania skarżącego do zawarcia ugody wyjaśnił, że przepisy u.d.p. nie przewidują takiej możliwości, a ponadto w tym przedmiocie toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Skarżący, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o załączenie do akt sprawy, jako dowodu pisemnych oświadczeń świadków na okoliczność istnienia przedmiotowego ogrodzenia przed rokiem 1985. Decyzją z [...] kwietnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał na dotychczas dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz odwołał się do treści art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 u.d.p. regulującego kwestie opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dodatkowo organ odwołał się do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016r., nr XXXIII/877/16 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ odwoławczy wywiódł, iż w przedmiotowej sprawie w sposób bezsporny ustalono, że skarżący w terminie od 5 czerwca 2018r. do 25 czerwca 2018r. bez zezwolenia zajmował 14 m2 pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Łodzi (działka nr [...], obręb [...]) pod ogrodzenie swojej działki, co uzasadniało nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 8.820,00 zł, stanowiącej dziesięciokrotność opłaty należnej za każdy dzień zajęcia. Dalej stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego w doręczonym mu zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, celem pouczenia przytoczone zostały przepisy prawne znajdujące zastosowanie w sprawie i mogące mieć istotne znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków skarżącego. Ponadto w ocenie organu bez znaczenia dla wymierzenia kary pieniężnej pozostawał stan zdrowia skarżącego oraz fakt, że ogrodzenie umieszczono przed 1985 rokiem, gdy nie funkcjonowała jeszcze definicja określająca pas drogowy. Końcowo organ wskazał, że oświadczenia świadków nie mają znaczenia dla ustaleń w sprawie w sytuacji, gdy dotyczy to zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] od strony ul. [...]. Na decyzję organu II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w jego ocenie organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), bowiem przed jej wydaniem nie zgromadził i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a tym samym pozbawił się możliwości dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Następnie stwierdził, że organy administracji obu instancji rozpatrując sprawę nie odniosły się do zgłoszonego przez stronę, w piśmie z 24 sierpnia 2018r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu, iż przedmiotowe ogrodzenie wzniesiono przed ponad 30 laty, gdy nie obowiązywały przepisy o karach pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem WSA organy administracji przed wydaniem decyzji zobowiązane były ustalić, czy w sprawie nie znajduje zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., zawierający swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. W ocenie Sądu I instancji organ administracji rozpatrując sprawę powinien przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy ogrodzenie przy ulicy [...] w Łodzi (działka nr [...] w obrębie [...]) umieszczone zostało przed dniem 1 października 1985r. Zdaniem WSA ustalenie takie było możliwe w przypadku zapoznania się z załączonymi do akt sprawy oświadczeniami mieszkańców ulicy [...], natomiast organ odwoławczy, bez dokonania analizy treści oświadczeń uznał je za nieistotne i ograniczył postępowanie dowodowe do sprawdzenia aktualnych zapisów znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, organ wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 roku poz. 2167) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem; b) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy administracji powinny ustalać, kiedy wybudowano ogrodzenie w pasie drogowym w sytuacji, gdy bezsprzecznym jest, iż w okresie objętym decyzją miało miejsce zajęcie pasa drogowego; c) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż podstawą nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego było posadowienie w tym pasie drogowym ogrodzenia w sytuacji, gdy podstawą taką było wygrodzenie nim terenu na wyłączność; d) art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię wynikającą z przyjęcia, iż podstawą nałożenia kary było posadowienie w pasie drogowym ogrodzenia, w sytuacji gdy podstawą taką było wygrodzenie nim terenu na wyłączność, co wyklucza zastosowanie tego przepisu. 2. Naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych; c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego, W oparciu o powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Łodzi. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Istotne dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej jest rozstrzygnięcie, czy WSA prawidłowo uznał, że organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie zgromadziły i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego nie odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowe ogrodzenie wzniesiono przed ponad 30 laty, gdy nie obowiązywały przepisy o karach pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i ustalenie czy w sprawie nie znajduje zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Z kolei istota zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni: - art. 40 ust. 12 u.d.p. polegającej na uznaniu, iż organy administracji powinny ustalać, kiedy wybudowano ogrodzenie w pasie drogowym w sytuacji, gdy bezsprzecznym jest, iż w okresie objętym decyzją miało miejsce zajęcie pasa drogowego, - art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez uznanie, iż podstawą nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego było posadowienie w tym pasie drogowym ogrodzenia w sytuacji, gdy podstawą taką było wygrodzenie nim terenu na wyłączność oraz - art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż podstawą nałożenia kary było posadowienie w pasie drogowym ogrodzenia w sytuacji, gdy podstawą taką było wygrodzenie nim terenu na wyłączność, co wyklucza zastosowanie tego przepisu. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż dopiero ustalenie prawidłowej jego wykładni pozwoli na ocenę, jaki był niezbędny zakres postępowania dowodowego a w konsekwencji, czy zarzucane skargą kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, jeśli wystąpiły, to czy mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Punktem wyjścia dla oceny objętego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, będzie wykładnia art. 40 u.d.p., który to przepis zakreśla warunki nałożenia kary w związku ze zdarzeniem zajęcia pasa drogowego bez zgody jego zarządcy oraz wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p., który pozwala na pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń. Art. 40 u.d.p. w ustępie 1 określa, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W ustępie 12 określono, że za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 1), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (pkt 3) - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Na kanwie tej regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasadą oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 80 k.p.a. Kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., obok funkcji represyjnej i prewencyjnej realizuje również, jako wiodącą, funkcję kompensacyjną, stanowiąc ekwiwalent za szkodę wyrządzoną niewykonaniem nałożonego przez prawo obowiązku wyrażającego się w nakazie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczenia należnej opłaty (zob.: W. Kręcisz "Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014r. nr 2, s. 23-39). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi obecnie wątpliwości, że choć odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny - związana jest z wystąpieniem stanu niezgodnego z prawem, to jednak nie jest odpowiedzialnością absolutną. Kształtujące ją regulacje powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności temu, kto wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby nie dopuścić do powstania naruszenia prawa (por. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, tom 7, s. 633 - 649, tom 2 s. 370 - 378; wyrok TK z 22 września 2009r. sygn. akt SK 3/08, OTKA 2009/8/125, wyrok NSA z 25 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 544/13, dostępny w: CBOSA). Rozumowanie takie jest w zasadzie powszechnie aprobowane. Wytycza ono kierunek ewolucji prawa, czego potwierdzeniem są chociażby zmiany legislacyjne przyjęte w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256). wprowadzającej ogólne zasady nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej (Dział IVa k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny od lat podkreśla w swym orzecznictwie, że zagadnienie istoty kary administracyjnej powinno być postrzegane w kontekście konstytucyjnej zasady sprawiedliwości i ściśle z nią związanej zasady proporcjonalności, do której w przeszłości wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996r., K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów) oraz po trzecie - co jest szczególnie istotne warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Tak więc omawiana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze oznacza to, że "spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (Polskie dyskusje o państwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 74). Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2011r. sygn. akt II GPS 1/11; opubl. ONSAiWSA z 2012r. nr 1 poz. 5; dostępna w: CBOSA). Stosując się zatem do dyrektyw językowej, systemowej i funkcjonalnej wykładni prawa - przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary administracyjnej, należy mieć również na względzie, by jej wyniki nie pozostawały w sprzeczności ze wskazanymi regułami proporcjonalności. Z tych też względów, wykładnia przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary pieniężnej powinna dopuszczać możliwość uniknięcia odpowiedzialności w sytuacji, gdy strona swoim zachowaniem nie naruszyła istniejącego wzorca powinnego zachowania się (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5430/16). W tym kontekście zauważyć należy, że z kanonu zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z zasady pewności prawa wynika powinność ustawodawcy takiego kształtowania prawa by umożliwić jednostce decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W praktyce legislacyjnej ustawodawca niejednokrotnie zmuszony jest zmieniać dotychczasowe przepisy w trakcie trwania stosunków prawnych nimi regulowanych. W takiej sytuacji, często ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymaga zastosowania przez prawodawcę rozwiązań służących łagodzeniu skutków ingerencji w funkcjonujący system prawny tak, by zapewnić właściwy poziom ochrony wartości leżących u podstaw zasad ochrony praw nabytych i pewności prawa. Ustawa o drogach publicznych przewiduje jednak sytuacje, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieją, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Dla takich sytuacji ustawodawca przewidział rozwiązanie w przepisie art. 38 ust. 1 u.d.p. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (1 października 1985r.), określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami już istniały w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania w wyniku którego, obiekt lub urządzenie posadowione na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 1 października 1985 r., bądź znalazły się w pasie drogowym później - w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie (zob: wyrok z dnia 9 kwietnia 2015r. sygn. akt II GSK 379/14, wyrok z dnia 1 grudnia 2008r. sygn. akt II GSK 476/08, wyrok z 14 października 2008r. sygn. akt II GSK 350/08; dostępne w CBOSA). Należy zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadzając określoną normę prawną akceptuje bezpośrednie tego konsekwencje zarówno w sferze prawa, jak i faktów. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zasadnie wskazał, że organy administracji obu instancji rozpatrując sprawę nie odniosły się do zgłoszonego przez stronę, w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu, iż przedmiotowe ogrodzenie wzniesiono przed ponad 30 laty, gdy nie obowiązywały przepisy o karach pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Prezydent Miasta Łodzi w uzasadnieniu decyzji pominął to zagadnienie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi powyższa okoliczność nie ma znaczenia, bowiem skarżący o naruszeniu terenu pasa drogowego i umieszczeniu ogrodzenia działki w pasie drogowym został powiadomiony w 2015 roku. Zdaniem organu również oświadczenia świadków, które załączono do odwołania nie mają znaczenia dla ustaleń w sprawie w sytuacji, gdy dotyczy to zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że przedmiotowe ogrodzenie znajdowało się w pasie drogowym jeszcze przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, to jest przed dniem 1 października 1985r., wobec powyższego nie miał obowiązku ubiegać się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji rozpatrując sprawę powinien przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy ogrodzenie przy ulicy [...] w Łodzi ( działka nr [...] w obrębie [...]) umieszczone zostało przed dniem 1 października 1985r. Z akt administracyjnych, co podkreślił WSA nie wynika by umieszczenie ogrodzenia w pasie drogowym powodowało zagrożenia lub utrudnienia w ruchu drogowym. Brak takich zagrożeń i utrudnień potwierdza niepodjęcie przez zarządcę drogi, w okresie niemal roku, jakichkolwiek prac zmierzających do usunięcia ewentualnych zagrożeń lub utrudnień. Nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania w sprawie było następstwem dokonanych zmian wyznaczenia punktów granicznych działek znajdujących się na ulicy [...] w Łodzi, jednakże organ nakładając karę nie ustalił, czy zajęcie pasa drogowego było samowolne w rozumieniu art. 40 ust. 12 u.d.p. W zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest wskazanie, że organ administracji rozpatrując sprawę ponownie również w oparciu o załączone przez stronę do odwołana oświadczenia, wyjaśni czy przedmiotowe ogrodzenie znajdowało się w pasie drogowym przed dniem 15 października 1985r. Przy ustalaniu stanu faktycznego winien także dokonać analizy zapisów ewidencji gruntów i budynków z okresu poprzedzającego 15 października 1985 roku. Nie ma wobec powyższego, przede wszystkim zaś wobec nie zebrania w sprawie materiału dowodowego, podstaw do uznania skarżącego a priori za zajmującego pas drogowy bez zezwolenia i w konsekwencji nałożenia kary za delikt określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji uprawnione jest stanowisko Sądu I instancji wydania decyzji przez organ z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. i uchylenie jej wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., co oznacza, że zarzut wskazany w pkt 2. b) petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Ponownie należy podkreślić, że sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną, w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała. Sytuacja taka, co zasadnie podniósł Sąd I instancji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Tym samym zarzut pkt 1. d) petitum skargi kasacyjnej wskazujący, iż podstawą nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego było wygrodzenie nim terenu na wyłączność i nie ma znaczenia, kiedy ogrodzenie zostało postawione, bowiem decyzja obejmuje okres, w którym pas drogowy był zajęty zdaniem organu bezprawnie (str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wobec nie zebrania w sprawie materiału dowodowego, powoduje brak podstaw do uznania skarżącego a priori za zajmującego pas drogowy bez zezwolenia i w konsekwencji nałożenia kary za delikt określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. wskazany w pkt 2. c) petitum skargi kasacyjnej. W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z tych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługuje na uwzględnienie, zawarł też wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trudno też ustalić, w czym w istocie strona upatruje naruszenie art. 1 p.u.s.a. (bez wskazania numeru jednostki redakcyjnej). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określa on zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działał w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art.1 p.u.s.a. jest zatem niezasadny. Mając powyższe na uwadze, uznając, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli i oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych nie uchybiając przy tym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wywiedzioną w sprawie skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.) zasądzając na rzecz R. O. 900 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.