II OSK 1347/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] spółka jawna w K. oraz D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 364/19 w sprawie ze skargi [...] spółka jawna w K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargi kasacyjne Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 364/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu [...] spółka jawna w K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. z [...] listopada 2016 r., znak: [...], oraz zasądził od Wojewody M. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postepowania. Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli [...] Spółka jawna oraz D. M.. [...] Spółka jawna zaskarżyła wyrok w części, w jakiej uchyla postanowienie organu I instancji, opierając niniejszą skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez częściowe nieuwzględnienie skargi w wyniku uchylenia postanowienia organu I instancji, pomimo, iż postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprawa została wyjaśniona w zakresie wystraczającym dla jej rozstrzygnięcia; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z roku 2018, poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. polegające na częściowym nieuwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu postanowienia organu I instancji, pomimo, iż zostało ono wydane w wyniku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przy zastosowaniu prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż nieprzyznanie uczestniczce M. M. przez organ I instancji statusu strony postępowania nie budziło wątpliwości, a postanowienie to odpowiadało prawu, pomimo błędnego uzasadnienia, niewskazującego, iż M. M. w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak interesu po stronie uczestniczki w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta M. ma charakter oczywisty i nie jest konieczna pogłębiona, ponowna analiza ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, badanie obszaru oddziaływania kwestionowanej inwestycji i ustalenie kręgu stron zostało dokonane w sposób prawidłowy na etapie wydawania zamiennego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej kasacyjnie, uczestniczka M. M. nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., albowiem skutecznego wniosku o wznowienie postępowania nie może stanowić pismo z dnia 1 lutego 2016 roku, zwłaszcza, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie nie biegnie od momentu dowiedzenia się o trybie czy możliwości złożenia wniosku, lecz od dowiedzenia się o decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, a z akt sprawy wynika jednoznacznie, że M. M. o decyzji Prezydenta M. z [...] grudnia 2015 roku wiedziała już w styczniu 2016 roku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nieprzyznanie uczestniczce M. M. przez organ I instancji statusu strony postępowania nie budzi wątpliwości, a postanowienie organu I instancji odpowiada prawu, pomimo błędnego uzasadnienia, niewskazującego, iż M. M. w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania. D. M. w skardze kasacyjnej podniosła zarzut: 1. naruszenia przepisów postępowania, a to przepisu art. 148 § 2 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z uwagi na brak udziału skarżącej w postępowaniu bez jej winy, podczas gdy z pism kierowanych do właściwych organów wynika, iż skarżąca domagała się czynnego udziału w postępowaniu i wskazywała, że wydane decyzje naruszają jej interesy, a jednocześnie pisma te składane były w terminie otwartym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 w zawiązku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął się dla skarżącej z chwilą powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji podczas gdy prawidłowe zastosowanie i wykładnia przepisu wskazuje, że termin należy liczyć od momentu, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji ostatecznej; 3. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego; 4. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 288 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie działań zmierzających do odtworzenia zaginionych akt, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji w pierwszej kolejności powinien zweryfikować, czy w chwili, w której skarżąca, działając jako pełnomocnik M. M., miała wiedzę o zakończeniu postępowania i wydaną w związku z tym postępowaniem decyzją, która posiada walor ostateczności. W chwili, w której skarżąca składała pismo datowane na dzień 1 luty 2019 roku, skarżąca nie miała wiedzy czy wydana decyzja ma charakter ostateczny. Chwilą, w której skarżąca dowiedziała się o fakcie wydania decyzji ostatecznej jest chwila odebrania pisma kierowanego z Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 15 marca 2019 roku. Dopiero z chwilą odebrania pisma Wojewody M. z dnia 26 kwietnia 2016 roku skarżącej otwarty został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powyższego terminu skarżąca dochowała. Wyraziła chęć uczestniczenia w postępowaniu, co wynika już z treści pisma z dnia 1 lutego 2016 roku (pismo odręczne omyłkowo opatrzone datą 1-06-2016). Skarżąca domaga się udzielenia informacji o treści decyzji, niemniej odmówiono jej zapoznania się z tą treścią. Żaden z powołanych przez Sąd I instancji dokumentów nie potwierdza by skarżąca znała treść decyzji z dnia [...] grudnia 2015 roku. Skarżąca wiedziała jedynie, że decyzja o bliżej nieokreślonej treści została wydana i może dotyczyć nieruchomości, z którą skarżąca sąsiaduje. Ponadto finalnie intencje skarżącej w sposób niebudzący wątpliwości organu, zostały ustalone dopiero na skutek odpowiedzi na pismo Wojewody M. z dnia 26 kwietnia 2016 roku. Reasumując skarżąca złożyła pismo, opatrzone prezentatą z dnia 1 lutego 2016 roku. Pismo to bezsprzecznie zostało złożone w terminie otwartym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podniosła również, że Sąd I instancji, w związku z zaginięciem części akt postępowania zaniechał zbadania czy zasadne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt, nie przeprowadzając postępowania mającego wyjaśnić na jakim etapie doszło do zaginięcia akt. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2023 r. [...] Spółka jawna podtrzymała podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skargach kasacyjnych. Stosownie natomiast do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Wskazać należy, że tryb nadzwyczajny, jakim jest wznowienie postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 lub art. 145a k.p.a. Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji ocenia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego pod tym kątem, że bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ziszczenia się tych wszystkich przesłanek organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania z zakresie podstaw wznowienia oraz do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). To na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej. Niedopuszczalne jest zatem badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie wstępnym, nawet w sytuacji, kiedy osoba wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego powołuje się na przesłankę wznowienia, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy). Organ rozpatrujący w fazie wstępnej taki wniosek nie jest umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny dopiero we wznowionym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 2411/15, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11). W świetle powyższych wywodów nie można uznać za zasadny, podniesiony przez [...] Spółka jawna, zarzut naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez częściowe nieuwzględnienie skargi w wyniku uchylenia postanowienia organu I instancji, pomimo, iż postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprawa została wyjaśniona w zakresie wystraczającym dla jej rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że postanowienie organu I instancji zostało uchylone przez organ odwoławczy z tego powodu, że ustalenie, czy wnioskodawczyni posiada przymiot strony postępowania w pozwoleniu na budowę przez organ I instancji nastąpiło już na etapie wstępnym, nie budziła wątpliwości natomiast kwestia zachowania terminu do złożenia tego wniosku. Sąd wojewódzki zasadnie przy tym stwierdził, że organy obu instancji całkowicie powierzchownie potraktowały kwestię terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przyjmując za wiarygodne oświadczenie wnioskodawczyni, iż o możliwości i trybie wznowienia dowiedziała się 2 maja 2016 r., a zatem jej wniosek z 13 maja 2016 r. jest złożony w terminie, naruszając w ten sposób art. 148 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., Sąd wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, wskazując przy tym, jakie okoliczności nie zostały wzięte przez organy przy ocenianiu kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Przepis art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ww. ustawy, są przepisami ustrojowymi określającymi podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może naruszyć powyższe przepisy, gdy uchyli się od kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli – przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W stanowiącej przedmiot oceny sprawie powyższe sytuacje nie miały miejsca, a Sąd dostatecznie wykazał, że kwestia terminowości wniosku M. M. nie została dostatecznie wyjaśniona. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej D. M., należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że nie zostały one sporządzone w pełni prawidłowy sposób. Skarżąca zarzuca naruszenie przez Sąd wojewódzki przepisów k.p.a. (1 i 3 zarzut kasacyjny) w sytuacji, gdy Sąd Administracyjny ani w toku rozpoznawania sprawy ani też w toku orzekania nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, nie może zatem jej naruszyć. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 p.p.s.a., zatem to ewentualnie te przepisy mógł naruszyć Sąd. Jednak pomimo wskazanej wadliwości, wskazane zarzuty podlegały rozpoznaniu. Należy również wspomnieć, że jak wynika z akt sprawy D. M., na mocy darowizny z dnia 2017 r. stała się właścicielką działki nr [...] Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zasadę następstwa prawnego należy odnieść także do przypadku zbycia prawa w toku postępowania wznowieniowego. Wobec tego prowadzone postepowanie wznowieniowe powinno toczyć się z udziałem z udziałem D. M., już jako strony a nie pełnomocnika. Oznacza to, że organy były obwiązane ustalić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez jej poprzednika prawnego z ustawowym terminie. W myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak już wspomniano, strona w poprzednio prowadzonych postępowaniach reprezentowana była przez pełnomocnika, zatem należy uznać, że wiedza pełnomocnika o decyzji administracyjnej jest tożsama z wiedzą strony, a dzień, w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1333/18). Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć uzyskanie informacji o fakcie jej wydania, a więc wiedzy co do organu, od którego pochodzi oraz istotnej treści rozstrzygnięcia. W świetle art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie np. dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. Dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dla oceny zachowania terminu określonego w tym przepisie nie jest zatem ważne, w jaki sposób strona uzyskała wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Niemniej jednak przywołany przepis wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji – i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Dlatego też Sąd I instancji trafnie wskazał, że na wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powinny zostać wzięte pod uwagę wszystkie dokumenty, które w jakikolwiek sposób mogą wskazywać, kiedy strona rzeczywiście dowiedziała się o podstawach wznowienia. Dopiero w sytuacji, gdy takich informacji brak jest w aktach sprawy, należy przyjąć wyjaśnienia strony występującej z takim wnioskiem. Sąd I instancji wymienił dokumenty, z których może wynikać, w jakiej dacie M. M. dowiedziała się o kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji, powinny one zatem zostać szczegółowo przeanalizowane przez organy pod kątem terminowości złożonego wniosku. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 w zawiązku z art. 16 § 1 k.p.a. bowiem termin do wznowienia należy liczyć od momentu, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji ostatecznej. Przepisy k.p.a. wskazują, że można wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzję ostateczną, co nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że strona musi powziąć informację, że decyzja, którą kwestionuje, jest ostateczna. Strona może złożyć w postępowaniu administracyjnym pismo kwestionujące daną decyzję, bez konieczności ustalenia czy jest ona ostateczna czy nie. To rolą organów, obowiązanych do czuwania nad słusznym interesem strony, powinno być dostosowanie podejmowanych przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Niewykluczone zatem jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania zostanie potraktowany jako odwołanie (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 286/14, z dnia 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1303/15). Nie można uznać, że Sąd I instancji dokonał niepełnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Istotnie, Sąd wojewódzki nie dysponował całością akt dotyczących wskazanej inwestycji, co szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyjaśnił również, że podjął odpowiednie kroki w celu ich pozyskania. Okazały się one jednak nieskuteczne. Wobec tego trudno zarzucić Sądowi, że nie podjął innych dodatkowych czynności w celu pozyskania, akt, w szczególności, co zarzuca skarżąca, nie podjął odtworzenia akt na podstawie art. 288 p.p.s.a. NSA stoi na stanowisku, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt własnych sądu administracyjnego, założonych i prowadzonych przez ten sąd na skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a nie akt administracyjnych organów. Skoro wniesione skargi kasacyjne okazały się niezasadne, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 24 stycznia 2023 r. (k.153).