II OSK 1103/20

Dnia 26 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 572/19 w sprawie ze skargi K. Ś., A. O. i M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi K. Ś. i w tym zakresie przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 572/19, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę K. Ś., A. O. i M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2017 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...]. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Rada Gminy [...] [...] października 2017 r. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...], w której m.in. zmieniono zasady kształtowania zabudowy w obszarze ujętym w planie miejscowym jako tereny usług turystycznych (1UT) poprzez zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy z 12 metrów do 25 metrów (§ 14 ust. 1 pkt 1 uchwały). Skargę na tę uchwałę wniosły K. Ś. – właścicielka działek nr [...] i [...], M. K. – właścicielka działki nr [...] oraz A. O. – właścicielka działki nr [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały zarzuciły naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interes prawny do wniesienia skargi wywiodły z prawa własności działek nr [...], [...], [...] oraz [...]. Twierdziły, że działki te są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym znajdują się w obszarze oznaczanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji zbiorowej (turystycznej) – MNU/UTL. Skarżące wyjaśniły, że od strony południowej po drugiej stronie drogi znajdują się działki nr [...] i [...], położone w obszarze ujętym w planie miejscowym jako tereny usług turystycznych (1UT), na których ma powstać budynek hotelowy, który wskutek dokonanej zmiany planu będzie mógł mieć wysokość do 25 metrów, gdyż § 14 skarżonego planu przewiduje dla terenu usług turystycznych (1UT) zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy z 12 metrów do 25 metrów. W ocenie skarżących, powyższe oznacza, że należące do nich działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Twierdziły, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności, jak owa zmiana wysokości wpłynie na uwarunkowania funkcjonalne i społeczno – gospodarcze znajdujących się w bliskim otoczeniu należących do nich działek. Tymczasem, w ich ocenie, umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej budynków hotelowych, z reguły o dużych gabarytach, zaburza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postawienie 25 metrowego budynku istotnie naruszy ład przestrzenny i zdegraduje przestrzeń publiczną. Znajdujące się w otoczeniu działki i istniejące na nich budynki ulegną znacznemu zacienieniu. Wpłynie to na jakość życia osób zamieszkujących znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie budynki mieszkalne, obniżą się walory wypoczynkowe danego obszaru, na który bezpośrednio będzie oddziaływać postawiony hotel, obniży się również wartość nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego hotelu. Skarżące podkreśliły, że z uwagi na to, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji zbiorowej (turystycznej) – MNU/UTL, to dopuszczenie możliwości budowy obiektu o wysokości do 25 metrów wpłynie również znacząco na możliwość realizacji w przyszłości zabudowy rekreacyjnej na ich nieruchomościach, graniczących bezpośrednio z nieruchomością, na której tak wysoki budynek powstanie. W tej sytuacji, w ich ocenie, niecelowym, nieekonomicznym i gospodarczo nieuzasadnionym będzie podjęcie nawet próby ukierunkowania się na podjęcie działalności rekreacyjno-wypoczynkowej, gdyż nikt nie będzie chciał korzystać z obiektu znajdującego się w cieniu ogromnego hotelu. To zaś narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w otoczeniu obszaru objętego zmianą planu miejscowego, wprowadzoną zaskarżoną uchwałą, znajdują się głównie obiekty mieszkalne, których wysokość nie przekracza 12 metrów. Wprowadzona zmiana i zezwolenie na umiejscowienie "po środku" innych obiektów budynku o wysokości do 25 metrów stanowi nieuzasadnione odejście od obowiązującej do tego czasu zasady budowy obiektów nieprzekraczających 12 metrów wysokości w celu utrzymania harmonii z otoczeniem. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżących przyjmując, że nie wykazały one, aby uchwała Rady Gminy [...] z [...] października 2017 r. naruszała ich interes prawny. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest "zapis zamieszczony w § 14 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały", dotyczący ustaleń dla nowej zabudowy, dla terenu do którego (jak wynika ze skargi) skarżące nie mają uprawnień właścicielskich, czy też innych praw rzeczowych. Jak wynika z rysunku planu przepis ten dotyczy obszaru położonego po przeciwnej stronie drogi niż obszar, na którym zlokalizowane są działki należące do skarżących. Nawet przyjmując argumentację skarżących, że ich nieruchomości "znajdują się w obszarze oddziaływaniu obiektu, który może być na sąsiadującym obszarze realizowany" Sąd stwierdził, że skarżące nie wykazały naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie Sądu, obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, oraz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w znaczeniu przyjętym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to różne pojęcia. Odnosząc się do twierdzenia o naruszeniu art. 140 k.c. i art. 144 k.c oraz art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał, "iż podmiot domagający się ochrony w oparciu o taką podstawę prawną powinien wykazać, jaka to okoliczność o charakterze cywilnoprawnym czy z zakresu zagospodarowania przestrzennego skutkuje tym, że naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie. Innymi słowy, jaka norma wynikła z przepisów prawa cywilnego czy innego źródła prawa wpływa na relacje dotyczące jego prawnie chronionych interesów. W ocenie sądu powoływanie się tylko na przepisy o granicy korzystania z rzeczy i ochronie własności bez wskazania choćby w jaki sposób skarżony zapis koliduje z zagwarantowaną tymi przepisami sferą uprawnień właścicielskich skarżących jest niewystarczający do uznania, że skarżący wykazali naruszenie swego interesu prawnego". W skardze kasacyjnej skarżąca K. Ś. zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), polegające na odrzuceniu skargi, pomimo wykazania przez skarżącą naruszenia przez organ jej interesu prawnego, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń stanu faktycznego, czego skutkiem było przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego. 3. art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady zrównoważonego rozwoju, a także zasady unikania niepotrzebnych konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach; oraz poprzez ingerencję w prawo własności skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdziła, że wykazała, iż należące do niej nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości, na której ma być wybudowany obiekt hotelowy o wysokości 25 metrów; że planowana budowla będzie miała wpływ na jakość jej życia, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, w tym budynku należącego do niej, powstanie wysoka zabudowa, która istotnie naruszy ład przestrzenny i zdegraduje przestrzeń publiczną; że taka inwestycja niewątpliwie wywrze wpływ na znajdujące się w jej otoczeniu nieruchomości, gdyż zarówno działki, jak i istniejące na nich budynki ulegną znacznemu zacienieniu. Skarżąca stwierdziła, że naruszeniem interesu prawnego może być "takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem", co w jej ocenie ma miejsce w tej sprawie. Wynikające bowiem z postanowień zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu pod zabudowę o wysokości do 25 m wpłynie na sposób korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu, na którym dopuszczono wysoką zabudowę, oraz na sposób korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności posadowionego na tych działkach budynku, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości związanych ze zwiększeniem się ruchu komunikacyjnego, czy ograniczeniem dostępu światła dziennego. Podkreśliła również, że jako iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem, to nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżąca wykazała konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości w przypadku realizacji inwestycji przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe, jak ma to miejsce w sytuacji skarżącej. Stąd, w ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń co do wpływu uchwalonego planu miejscowego na nieruchomość skarżącej i wysnuł błędne wnioski co do braku jej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę. Skarżąca, jak twierdziła, posiada legitymację do wystąpienia ze skargą, gdyż zaskarżona uchwała ma – z uwagi na sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wysokościową – realny wpływ na wymiar wykonywanego przez nią prawa własności jej działek. Budowa w sąsiedztwie wysokiego budynku hotelowego zakłóci bowiem korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Budowa tak wysokiego budynku hotelowego wśród gęstej zabudowy niewielkiej miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, doprowadzi do poważnych problemów komunikacyjnych. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej – co wynika z jej uzasadnienia – jest postanowienie Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej odrzucenia skargi K. Ś. na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, NSA był uprawniony jedynie do oceny tego, czy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżąca kasacyjnie nie była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Rozpoznając w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, w wyniku którego odrzucono skargę skarżącej kasacyjnie, nie jest bowiem trafne. Nie jest kwestionowane, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką nieruchomości nr [...] i [...], które leżą poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym. Fakt ten nie wyklucza jednakże możliwości przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Oceniając tę kwestię należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że nieruchomości skarżącej oraz obszar objęty zaskarżonym w części planem miejscowym (§ 14 ust. 1 pkt 1) bezpośrednio z sobą sąsiadują. W ocenie NSA, ważne jest też to, że obszar objęty planem miejscowym w zakresie § 14 ust. 1 pkt 1 to w istocie trzy działki (nr [...], [...] i [...] z obszaru o symbolu 1UT) należące do jednego podmiotu. Ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącej należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim. Zaskarżony w tej części plan miejscowy ma bowiem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości, bardzo realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. W wyroku z 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, NSA przyjął, że "istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu. Takie postawienie sprawy wywołuje oczywiste pytanie o granice tej strefy poza obszarem objętym ustaleniami planu, w której interes prawny jest chroniony w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie da się w tym zakresie sformułować jednoznacznej reguły, ale wskazówką - jak wynika z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, są przepisy kształtujące wykonywanie prawa własności. Takim przepisem jest niewątpliwie powołany już art. 144 k.c. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Należy bowiem jeszcze zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 k.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść". (Podobnie wyroki NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/17 oraz z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1206/13). Jako że w rozpoznawanej sprawie chodzi o taką zmianę planu miejscowego, która daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącą, gdyż tym samym ona musi więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony interes prawny skarżącej. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej otwiera Sądowi pierwszej instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Jest bowiem oczywiste, że naruszenie interesu prawnego uchwałą o planie miejscowym może być zgodne z prawem. Uwzględniając fakt, że Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżącej, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą, z uwagi na ograniczenie przysługującego jej prawa własności, jest zgodna z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić skargę. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).