I OSK 796/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej w Białymstoku Marcina Faszcza skargi kasacyjnej B.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019r., sygn. akt I SA/Wa 508/19 w sprawie ze skargi H.U. i B.U. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 stycznia 2019r. nr DLI.6.6615.183.2017.MT w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.U. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 508/19 oddalił skargę H.U. i B.U. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 stycznia 2019 r. nr DLI.6.6615.183.2017.MT utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 marca 2017 r. nr DLI.5.6615.632.2016.AL odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. nr DOI-9-7711-377-ASw/14 utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 10 lipca 2013 r. nr WG-V.7570.181.2013.EK w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Banku Spółdzielczego w R. Oddziału w R. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i nr [..], położonej w gminie R., obręb R. oraz na rzecz H. i B.U. za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [..] i nr [..], położoną w gminie R., obręb R., przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr [..] i drogi ekspresowej [..] oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości na rzecz H. i B.U. oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W skardze kasacyjnej B.U. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie, a w trybie art. 188 p.p.s.a., także o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu, w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji o stosownej treści tj. uchylającej decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. wydaną w przedmiocie odszkodowania, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowość operatu szacunkowego została zakwestionowana przez Zespół Oceniający; II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 (winno być § - przyp. NSA) k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, zakwestionowany przez Zespół Oceniający; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 (winno być § - przyp. NSA) k.p.a. przez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a które w ocenie strony nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., przez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wskazując, że wadliwie Sąd I instancji uznał, iż zarzuty skarżącego ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy odszkodowawczej i kwestionują prawidłowość zebranego materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie skarżącego, nowymi okolicznościami, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania, są błędy popełnione przy sporządzeniu operatu szacunkowego, polegające na naruszeniu art. 154 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem jest określenie wartości rynkowej nieruchomości. W postępowaniu wywłaszczeniowym podstawowym dowodem, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia jest operat szacunkowy, który w niniejszej sprawie został sporządzony w sposób budzący co najmniej wątpliwość strony skarżącej co do jego rzetelności i prawidłowości dokonanych w nim ustaleń - co zresztą potwierdziła opinia Zespołu Oceniającego. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1671/18 stwierdził, że "nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego". Zdaniem skarżącego kasacyjnie operaty szacunkowe zostały sporządzone wadliwie. Biegły, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie przyjął do porównania nieruchomości podobnych, gdyż wywłaszczone działki były nieruchomościami rolnymi zabudowanymi oraz w pełni zmeliorowanymi, a przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości był wyłącznie działkami rolnymi. Biegły rzeczoznawca nie określił alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową. Ponadto, z powodu działalności rzeczoznawcy przy określaniu wartości gruntów zajętych pod budowę drogi krajowej [..], zostało przeciw niemu wszczęte postępowanie dyscyplinarne zakończone wymierzeniem kary upomnienia, biegły powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu, a sporządzone przez niego operaty szacunkowe nie mogły być podstawą ustalenia wysokości słusznego odszkodowania. Ponadto z protokołów załączonych do akt sprawy wynika, że biegły w ogóle nie był na wywłaszczonych nieruchomościach, a zatem operaty oparł na nieprawdziwych i nierzetelnych informacjach, których ponadto nawet nie zweryfikował w terenie. Zdaniem strony skarżącej, przyczyną uzasadniającą przesłanki wznowienia postępowania są błędy tkwiące w sporządzonym operacie szacunkowym, a które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organom. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że decyzja w przedmiocie odszkodowania, objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, była przedmiotem kontroli sądowej. Skarga na nią została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r. I SA/Wa 1735/14. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny z dniem 5 maja 2015 r., sporządzone zostało również jego uzasadnienie. Jakkolwiek w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania, jak też na etapie skargi do sądu administracyjnego, skarżący kwestionowali sporządzone operaty, to nie przedłożyli ówcześnie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd w wyroku I SA/Wa 1735/14 przeprowadził kontrolę decyzji odszkodowawczej również w zakresie dotyczącym operatu jako materiału dowodowego w sprawie, aprobując stanowisko organów co do jego miarodajności jako podstawy ustalenia odszkodowania. Dopiero oceny operatów szacunkowych sporządzone przez organizację zawodową rzeczoznawców z 30 czerwca 2015 r. stały się podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z 13 czerwca 2016 r. Minister wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 6 marca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z 30 stycznia 2019 r., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Rozpoznając skargę Sąd I instancji przyjął, że stanowisko organu jest prawidłowe, a negatywne oceny operatów sporządzone przez Zespół Oceniający po wydaniu decyzji ostatecznej nie stanowią ani nowych dowodów, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów, w oparciu o które wydano decyzję dotychczasową. Okoliczności wynikające z tych ocen nie mogą być kwalifikowane jako nowe okoliczności faktyczne. Stanowisko zajęte w tej kwestii przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje i uznaje za prawidłowe. Kwestia ta była już przedmiotem analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznawał, że ocena operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, jeśli została dokonana po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyroki NSA z: 1 sierpnia 2013 r., II OSK 578/12, z 17 października 2014, I OSK 2221/14, 5 lipca 2017 r., I OSK 646/17, 28 stycznia 2020 r., I OSK 1633/18). Stanowisko to jest także akceptowane w piśmiennictwie (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 157, teza 1). Ocena taka nie może stanowić nowego dowodu z tego względu, że nie spełnia warunku, jakim jest istnienie w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wnioski przyjęte w takiej ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców nie są również nowymi okolicznościami. To, czy rzeczoznawca w operacie dokonał prawidłowych ustaleń i wyliczeń, w oparciu o prawidłowo przyjęte dane nie jest kwestią ustaleń faktycznych, ale oceny czynności rzeczoznawcy i sporządzonego operatu. Opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców jest odmienną od dokonanej przez organ oceną znanych organowi okoliczności. Tak w szczególności podniesiona w opinii organizacji rzeczoznawców okoliczność, że w operacie rzeczoznawca nie uwzględnił stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, była wszak organom orzekającym znana z treści operatu, odmiennie została jednak ówcześnie oceniona. Zestawienie to wyraźnie ilustruje opisywaną kwestię, że w omawianym przypadku mamy do czynienia nie z nowymi okolicznościami ujawnionymi w ocenie Zespołu Oceniającego, ale z inna oceną tego samego materiału dowodowego, jakim jest operat szacunkowy. Tymczasem "nowych okoliczności", o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowi nowa ocena tego samego stanu faktycznego. Znamienne jest wobec powyższego, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące obowiązku oparcia decyzji na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i prawidłowym operacie określającym wartość nieruchomości dotyczą spraw prowadzonych w postępowaniu zwykłym. Trafności przywołanych tez nie można podważyć i Naczelny Sąd Administracyjny ich nie neguje, problem jednak polega na tym, że niniejsze postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, którego specyfika jest odmienna od postępowania zwykłego, stąd powołane orzeczenia nie mają zastosowania w sprawie. Z podanych względów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości. Wobec wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (którego nie objęto zaskarżeniem), w sprawie nie doszło do etapu ustalania wartości rynkowej, albowiem nie doszło do uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców nie zawiera oszacowania nieruchomości, w ramach tej oceny nie dokonuje się oceny prawidłowości określonej wartości ani jej nie koryguje, w ocenie wskazuje się czy błędy i nieprawidłowości miały wpływ na określoną wartość, bez podania, czy wartość ta została zaniżona czy zawyżona (takie też zastrzeżenia zawiera ocena sporządzona w niniejszej sprawie – s. 6 oceny z 30 czerwca 2015 r.). Tak postawiony zarzut dotyczy wysokości odszkodowania, a nie przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie odszkodowania. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji kontrolował decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie dotyczącym ustalenia odszkodowania. Tymczasem zarzuty dotyczące przepisów postępowania dotyczą postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji dotychczasowej, a nie decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie rozstrzyga co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jej wydanie jest następstwem stwierdzenia braku przesłanek wznowieniowych, co wyłącza rozstrzyganie o istocie sprawy, w tym przypadku o odszkodowaniu. Z tej przyczyny nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 9, art. 80 k.p.a., organ nie ustalał odszkodowania, a Sąd I instancji nie dokonywał kontroli w tym zakresie. Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skoro nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w toku prowadzonego postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją dotychczasową, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Nie określono w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. w toku postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.