II SA/Bd 582/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy w Gąsawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr VII/45/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3, § 20 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, § 21 ust. 2 pkt 6, § 23 oraz § 25 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 582/19 UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 czerwca 2019r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie, działając podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t. ze zm.- dalej jako p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy w Gąsawie nr VII/45/2015 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gąsawa, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399 j.t. ze zm.), poprzez: - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych oraz że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania -drobnych napraw i nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe oraz na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków; 1/ sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt, 2/ zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa swobodnie zwierzę domowe, przed możliwością samodzielnego wydostania się zwierzęcia na zewnątrz, 3/ wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras na smyczy i w kagańcu, 4/ umożliwienia zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejsca mało uczęszczane przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, 5/ przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonania szczepień przeciwko wściekliźnie; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i dopuszczenie w przepisie § 21 ust 2 pkt 6 załącznika do uchwały, możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jedynie pod warunkiem, że utrzymywanie zwierząt nie będzie stwarzało uciążliwości takich jak odór i hałas dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 załącznika do uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia na ich terenie deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia gryzoni; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 25 ust 2 załącznika do uchwały kary grzywny za niewykonywanie obowiązków regulaminu. W oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3, § 20 ust. 1,2, 3,4 i 5, §21 ust 2 pkt 6, § 23 oraz § 25 ust 2 załącznika zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gąsawa poinformował, że Rada niezwłocznie podejmie działania zmierzające do zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.-dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w zaskarżonych przepisach. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., tj: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. 2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Gąsawa z dnia 29 kwietnia 2015r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oznacza, że Rada Gminy Gąsawa uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i- odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy- od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia). Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skargi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie w części obejmującej nadwozia oraz wprowadzenie w § 4 ust.2 pkt 2 i 3 tego aktu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw z zastrzeżeniem, że naprawa ta nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 4 ust.1 pkt 3, ust.2 pkt 2 i 3 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w części obejmującej mycie nadwozia samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w nieuzasadniony sposób o myciu wyłącznie nadwozia samochodu. Takie same zastrzeżenia budzi treść Regulaminu w zakresie sformułowania prawodawcy lokalnego zawartego w treści § 4 ust. 2 pkt2 i 3 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto zapis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie. W tym stanie rzeczy należało więc stwierdzić nieważność § 4 ust.1 pkt 3 i ust.2 pkt 2 i 3 Regulaminu. W § 20 ust. 1 uchwały Rada nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulacja zawarta w § 20 ust.2 załącznika do uchwały o następującej treści: "właściciel nieruchomości utrzymujący zwierzę domowe przebywające na niej swobodnie zobowiązany jest do zabezpieczenia tej nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierzęcia." Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tych okolicznościach Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność § 22 w pkt 1,2 i 3 Regulaminu. Sąd stwierdził również, że Rada Gminy Gąsawa istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nakładając przepisem § 20 ust.3 Regulaminu na osoby utrzymujące psy obowiązek wyprowadzania ich na smyczy poza teren własnej posesji, a psów należących do ras agresywnych lub mieszańców tych ras w kagańcu, a nadto wskazując, że zwolnienie psów i innych i innych zwierząt domowych z uwięzi dozwolone jest wyłącznie w miejscach mało uczęszczanym przez ludzi i pod warunkiem, że posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (§ 20 ust.4 tego aktu). Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy oraz dopuszczenie zwalniania psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych (pojęcie niedookreślone), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. z 2015 r.,poz.1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ww. ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 20 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 20 ust.3 i 4 Regulaminu. W przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można doszukać się upoważnienia do wprowadzania wobec właścicieli psów zobowiązania do przechowywania zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie (§ 20 ust.5 Regulaminu). Materię w tym zakresie reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 ze zm.) wprowadzając określone obowiązki i sankcje za ich niewykonanie. Z kolei w § 21 ust.2 pkt 6 Regulaminu dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie pod warunkiem, że nie będzie ono powodowało na nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak odór lub hałas. Taki zapis jest sprzeczny z celem uchwalonego Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku. "Hałas i odory" nie wchodzi zakres pojęcia "czystość i porządek". Z mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy władna jest do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Kwestionowany przez Prokuratora zapis § 23 Regulaminu nie tylko nie wyznacza konkretnych terenów podlegających deratyzacji, lecz również nie określa żadnych terminów jej przeprowadzania, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w każdym przypadku wystąpienia gryzoni. Tego rodzaju regulacja niewątpliwie wykracza poza regulację ustawową. Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie daje Radzie Gminy upoważnienia do wskazania podmiotów – właścicieli nieruchomości – zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak m. in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 837/18, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18, w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., II SA/Bd 1280/17). Jednocześnie przepis ten nie wprowadza uprawnienia dla rady gminy do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości (tak również m. in. w wyroku NSA z dnia 13 września 2016 r., II OSK 3026/14, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., II SA/Łd 89/18, wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11). Tym samym w niniejszej sprawie Rada Gminy nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji wykroczyła poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wreszcie zasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący § 25 ust.2 Regulaminu, zgodnie z którym kto nie wykonuje obowiązków określonych w niniejszym regulaminie, podlega karze grzywny na podstawie art. 10 ust. 2a u.c.p.g. Wskazaną regulacją Rada Gminy wykroczyła poza katalog zagadnień, które stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. winny być uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestie odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały bowiem uregulowane w rozdziale 5 ustawy "Przepisy karne". Art. 10 ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy podlega karze grzywny. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2a u.c.p.g. karze określonej w ust. 2 podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. W myśl zaś art. 10 ust. 3 u.c.p.g. postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności§ 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3, § 20 ust. 1,2, 3,4 i 5, §21 ust 2 pkt 6, § 23 oraz § 25 ust 2 załącznika zaskarżonej uchwały.