VIII SA/Wa 443/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowy [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Z. (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) podjęła w dniu [...] lipca 2011 r. uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody w Gminie Z.. Pismem z [...]czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] – [...] w R. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: Sąd) na powołana wyżej uchwałę z [...] lipca 2011 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.; zwana dalej: u.z.z.w.) polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odniesienie się w tym zakresie wyłącznie do pojęć ogólnych – ciągłości i niezawodności dostaw, należytego ciśnienia i jakości wody, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a) wskazanie w § 6 ust. 2, § 7-9, § 13 §, 14 ust. 3, § 15-16 zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz okresów rozliczeniowych i miejsca wydania rzeczy, a także momentu ponoszenia odpowiedzialności, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w., b) wskazanie w § 12, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione warunki określone w art. 6 ust. 6 u.z.z.w., w sytuacji kiedy z treści tego przepisu wynika, że wskazane w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w. warunki dotyczą jedynie przypadku zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym co stanowi jednocześnie niedozwoloną modyfikację art. 6 ust. 6 i 7 u.z.z.w., c) wskazanie w § 14 ust. 4 sytuacji faktycznych, kiedy Urząd Gminy ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 u.z.z.w., d) przyznanie w § 14 ust. 5 przedsiębiorstwu prawa do odmowy zawarcia umowy na dostawę wody, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaprzestania świadczenia usług, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, e) wskazanie w § 18, że w przypadkach, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny gminy i przedsiębiorstwa, mogą oni wybudować na własny koszt w porozumieniu z Gminą i przedsiębiorstwem urządzenia wodociągowe niezbędne do korzystania z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy zakres przedmiotowy regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo – kanalizacyjnej; f) zróżnicowanie w § 20 ust. 1 i 3 sytuacji odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej uzależniając ją od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, podczas, gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, 3. istotne naruszenie § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie – w § 11 uchwały – treści art. 6 ust. 5 u.z.z.w., 4. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 27, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wydanymi na jej podstawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że zaskarżona uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od 7 lat. Była poddana kontroli organowi nadzoru nad uchwałami samorządu gminnego, który nie wniósł żadnych uwag, ani zastrzeżeń co do jej treści. Przez okres obowiązywania uchwały nie doszło także do jej zaskarżenia w trybie kontroli legalności na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nie podzielił zawartej w skardze argumentacji prokuratora. Uznał, że skarżący w skardze przedstawił nadinterpretację pojęcia ustawowego "regulamin powinien określać", stwierdzając, że oznacza ono bezwzględny obowiązek dla organu uchwałodawczego ścisłego zastosowania regulacji ustawowej. Poza tym prokurator nie wyjaśnił w jakim zakresie wskazane w skardze uchybienia mają charakter "istotnego naruszenia". Stwierdził, że w skardze nie wykazano dostatecznie z jakich powodów skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 98). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociagowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że rozdział II podjętej w dniu [...] lipca 2011 r. przez Radę Gminy w Z. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody w Gminie Z., zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo" nie wskazuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 4 regulaminu zawiera bardzo ogólne sformułowania, takie jak ciągłość i niezawodność dostaw, należyte ciśnienie i jakość wody, które są niewystarczające i nie wypełniają delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 4 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Za nieprawidłowe należy uznać również wskazanie w § 6 ust. 2, § 7-9, § 13, § 14 ust. 3, § 15-16 regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz okresów rozliczeniowych i miejsca wydania rzeczy, a także momentu ponoszenia odpowiedzialności. Stanowi to przekroczenie delegacji art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r. II SA/Ol 613/18, CBOSA). W § 12 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione warunki określone w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Natomiast z analizy treści tego przepisu wynika, że wskazane w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w. warunki dotyczą jedynie przypadku zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym. Przepis ten stanowi jednocześnie niedozwoloną modyfikację art. 6 ust. 6 i 7 u.z.z.w., który wskazuje na możliwość wyrażenia przez przedsiębiorstwo zgody na zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielorodzinnym w przypadku nie spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w. Uregulowanie zawarte w § 14 ust. 4 regulaminu wskazuje na sytuacje faktyczne, kiedy Urząd Gminy ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, Lex nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916). W sprzeczności z prawem pozostają również postanowienia § 14 ust. 5 regulaminu przyznające przedsiębiorstwu prawo do odmowy zawarcia umowy na dostawę wody, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaprzestania świadczenia usług, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W § 18 regulaminu wskazano, że w przypadkach, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny gminy i przedsiębiorstwa, mogą oni wybudować na własny koszt w porozumieniu z gminą i przedsiębiorstwem urządzenia wodociągowe niezbędne do korzystania z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wskazany powyżej § 18 regulaminu w swej istocie reguluje warunki przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i odnosi się do współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków przejęcia przez przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez właściciela nieruchomości. W jego myśl w przypadkach, gdy plany inwestycyjne właścicieli lub zarządców nieruchomości wyprzedzają plan inwestycyjny przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego odbiorca może je wybudować na własny koszt po wcześniejszym uzgodnieniu z gminą i przedsiębiorstwem. W odniesieniu do brzmienia tego przepisu, mając też na uwadze treść art. 49 k.c. oraz art. 31 u.z.z.w., należy zwrócić uwagę, że powołane przepisy rangi ustawowej przewidują możliwość wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz określają zasady i warunki przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu. Powyższe regulacje należy uznać jednak za kompletne, a treść upoważnienia zawartego w art. 19 u.z.z.w. nie daje podstaw do ich konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy. Ponadto zakres przedmiotowy tego regulaminu powinien dotyczyć zakresu praw i obowiązków dostawcy i odbiorcy usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a nie planów czy zasad rozbudowy sieci wodociągowo - kanalizacyjnej. Umowa o przekazaniu wybudowanych na własny koszt urządzeń wodno-kanalizacyjnych jest w świetle powołanych powyżej art. 49 k.c. i art. 31 u.z.z.w. uprawnieniem indywidualnego inwestora, to absolutnie niedopuszczalne jest przekształcenie tej fakultatywnej opcji - w warunek wstępny nie tylko przyłączenia, ale nawet - określenia warunków tego przyłączenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 15 u.z.z.w reguluje budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjny i jednoznacznie określa, kto wykonuje te zadania inwestycyjne. Z ust. 1 art. 15 ustawy jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. artykułu realizację przyłączy do sieci studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Mając na względzie przywołane przepisy, stwierdzić należy, że budowa urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych nie może być przedmiotem regulacji regulaminu, gdyż nie mieści się w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2018 r II SA/Bd 943/18, Lex nr 2579426). Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 20 ust. 1 i 3 regulaminu, w którym zróżnicowano sytuację odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej uzależniając ją od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254). Ponadto prokurator wskazał na istotne naruszenie § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 11 uchwały – treści art. 6 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ustawy stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa o której mowa w ust. 1, jest zawierana z ich właścicielem lub zarządcą. Wskazać należy, że unormowania § 137 i § 143 rozporządzenia określają, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych rozporządzeń. Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżącego Prokuratora co do zgodności z prawem przepisu § 27 regulaminu. Przepis ten przewiduje, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wydanymi na jej podstawie. W ocenie Sądu, powyższy zabieg legislacyjny jest nieuprawniony, gdyż narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 176/07, Lex nr 483238). Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), natomiast źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada Gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.