II OSK 103/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 581/19 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: SKO.ZP.137.1176.2019 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 581/19 oddalił skargę J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO) z 4 czerwca 2019 r. znak: SKO.ZP.137.1176.2019 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpoznania wniosku J. S. Burmistrz [...] postanowieniem z 4 marca 2019 r. znak: ZPI.6733.P.1.2017.2018 na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Burmistrza [...] z 2 lipca 2018 r. nr P.1.2017 ustalającą na rzecz O. S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej O. S.A. usytuowanej na części działki nr ew. [...] w miejscowości H., gmina S., a następnie postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. znak: ZPI.6733.P.1.2017.2018, działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., orzekł o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji. Organ rozstrzygnięcie zamieszczone w ww. postanowieniu z 10 kwietnia 2019 r. uzasadnił wnioskami wynikającymi ze zleconej opinii eksperckiej z 5 kwietnia 2019 r. w sprawie kwalifikacji stacji bazowej, które wskazują na wadliwość stanowiska przyjętego w dokumentacji inwestora, stanowiącej podstawę wydanej decyzji, odnośnie do tego, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez O. S.A. SKO postanowieniem z 4 czerwca 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] z 10 kwietnia 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ zażaleniowy zauważył, że J. S. wnioskiem z 25 października 2019 r. wystąpił do Burmistrza [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 2 lipca 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W zakresie wynikającym z przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskodawca podniósł, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania ww. decyzji, nieznane organowi, wyjaśniając, iż Burmistrz [...]z pewnością nie wiedział o raporcie Najwyższej lzby Kontroli (NIK), który był efektem zbadania postępowań administracyjnych prowadzonych w L., W. i K. dotyczących lokalizacji, budowy, rozbudowy i instalacji stacji komórkowych, a także tego, w jaki sposób spełniano standardy ochrony środowiska związane z emisją promieniowania elektromagnetycznego. Z uwagi na potwierdzenie, że wnioskodawca wykazał, iż swoje żądanie zgłosił w wymaganym terminie 1 miesiąca, organ wznowił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, odrębnym postanowieniem z 4 marca 2019 r. znak: ZPI.6733.P.1.2017.2018, odmawiając natomiast wznowienia postępowania uzasadnionego niebraniem przez wnioskodawcę udziału w postępowaniu bez swojej winy, jako że w tym zakresie żądanie zostało zgłoszone z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska Burmistrza [...] w kontekście treści art. 152 § 1 k.p.a., SKO zauważyło, że w aktach sprawy brak jest raportu NIK, a także jego identyfikacji (data, sygnatura itp.). Mając na uwadze informacje odnoszące się do jego treści wskazane przez wnioskodawcę, SKO, jak wyjaśniło, na stronie internetowej NIK odszukało (zidentyfikowało) tenże dokument, przyjmując, że jest to Informacja o wynikach kontroli - postępowania administracyjne związane z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej nr ew. 61/2015/P/14/092/LLU, zatwierdzona przez Prezesa NIK 30 października 2015 r. Z dokumentu tego wynika, że celem kontroli była ocena postępowań administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, rozbudowy i instalacji urządzeń stacji bazowych telefonii komórkowej oraz zachowania standardów ochrony środowiska związanych z emisją promieniowania elektromagnetycznego. Wyjaśniając konstrukcję postępowania w sprawie wznowienia, SKO podniosło, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera fazę postępowania rozpoznawczego. Celem tego postępowania jest ustalenie istnienia podstawy wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Przed zamknięciem tego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Postanowienie z 4 marca 2019 r. uprawniało organ I instancji do ustalenia istnienia podstawy wznowienia postępowania, czyli wykazania, że ujawniona przez wnioskodawcę nowa okoliczność faktyczna (raport NIK), nieznana Burmistrzowi [...], dotyczy przedmiotu sprawy oraz ma znaczenie prawne. W przypadku negatywnego wyniku tych czynności, organ powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli nowa okoliczność faktyczna lub nowy dowód powołany przez stronę nie może być uznany w odniesieniu do przedmiotu i rodzaju postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją za na tyle istotny, by miał jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia, to organ w postępowaniu wznowionym zobowiązany jest odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. Zdaniem SKO, z czynności podejmowanych przez Burmistrz [...] w postępowaniu wznowieniowym wynika, że uznał on, iż w okolicznościach sprawy zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazana przez wnioskodawcę. Jakkolwiek organ tego nie wyartykułował w sposób wyraźny, niemniej podjęte czynności, tj. wystąpienie 25 marca 2019 r. o opinię w zakresie oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, świadczą, że zdecydował o przeprowadzeniu postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie SKO wątpliwości rodzi jednakże możliwość przyjęcia, że powołany przez wnioskodawcę raport NIK może być traktowany jako przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ odnosi się on do nieprawidłowości dotyczących przeprowadzenia postępowań w ogólności (w trzech urzędach miast na prawach powiatu: K., L. i W.). Prowadzi to do wniosku, że Burmistrz [...] w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie ocenił w sposób prawidłowy przesłanek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji własnej z 2 lipca 2018 r. w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. J. S. złożył skargę na powyższe postanowienie SKO, wnosząc o jego uchylenie i utrzymanie w mocy postanowienia z 10 kwietnia 2019 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący oraz szczegółowy i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności poprzez brak bezstronności i równego traktowania stron, a przez to nieuwzględnienie nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, prowadzące do niesłusznego uchylenia postanowienia Burmistrza [...] z 4 czerwca 2019 r.; 2) art. 152 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym dokonanie błędnej kwalifikacji prawnej i nieuwzględnienie jako przesłanki wznowieniowej nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wskazanych w raporcie NIK oraz w opinii eksperckiej w sprawie kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. S.A. nr obiektu [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko SKO, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzi podstawa do wstrzymania wykonania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Podnoszony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. jest w tej sytuacji niezasadny. W kontrolowanym postępowaniu, jak zauważył Sąd I instancji, nowym istotnym dowodem mającym znaczenie prawne w sprawie miał być raport NIK na temat stwierdzonych licznych nieprawidłowości i błędów proceduralnych w przebiegu postępowań administracyjnych prowadzonych w latach 2009 – 2014 w L., W. i K. w sprawie budowy stacji telefonii komórkowych, a także nieprzestrzegania wymaganych standardów w zakresie ochrony zdrowia oraz środowiska naturalnego związanych z emisją promieniowania elektromagnetycznego. Organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, poza powołaniem się na ww. raport, którego treści nie załączył, nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego zachodzącego pomiędzy jego treścią a zapadłą decyzją i możliwości wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Niewystarczający charakter, jak przyjął Sąd I instancji, ma sam fakt, że NIK sporządziła tego rodzaju opracowanie. W żadnym stopniu nie odnosił się on do postępowania zakończonego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego w miejscowości H. Nowy dowód, w tym przypadku raport NIK, zdaniem Sądu I instancji, powinien mieć bezpośredni związek z zakończonym postępowaniem, a nie tylko w sposób ogólny odnosić się do problematyki lokalizacji stacji telefonii komórkowej. Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zasadniczo odniósł się do opinii inż. K. sporządzonej w postępowaniu po jego wznowieniu, która to opinia wskazuje na błędy postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z 2 lipca 2018 r. (inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć negatywnie oddziaływujących na środowisko). Powyższa opinia powstała jednakże już po wydaniu decyzji z 2 lipca 2018 r. i w żadnym stopniu nie może stanowić nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można utożsamiać nowych okoliczności faktycznych z odmienną oceną dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być oparte na udokumentowanych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wstrzymanie jej wykonania może stanowić naruszenie ogólnej zasady trwałości decyzji. J. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134, art. 135 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób szczegółowy i wyczerpujący postępowania w zakresie zebranego materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny tego materiału w zakresie oceny jako istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych stanowiących przesłankę wznowieniową w postaci raportu NIK oraz opinii eksperckiej w sprawie kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. S.A. nr obiektu [...], działka nr ew. [...]; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2018 r. poz. 2081), dalej: u.o.o.ś., oraz § 2 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś.; aktualnie § 2 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących, znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a przez to nieprawidłową kwalifikację prawną stacji bazowej telefonii komórkowej w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasadzenie kosztów postępowania. Skarżący wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 17 października 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Nieusprawiedliwiony charakter ma zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, że ten nie przeprowadził w sposób szczegółowy i wyczerpujący postępowania w zakresie zebranego materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oceny jako istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych. Taka forma zarzutu nie uwzględnia jednak, że sąd administracyjny samodzielnie nie przeprowadza postępowania dowodowego, ale wyłącznie poddaje kontroli prawidłowość działania, jakie w tym zakresie powinien podjąć organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy. Zakładając, że niedostatecznie precyzyjna forma postawionego Sądowi zarzutu miała na uwadze właśnie to ostatnie działanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest powodów, by przypisać mu wskazywaną przez skarżącego wadliwość. Jej istota, uwzględniając argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, koncentruje się na wykazaniu, że Sąd I instancji pominął w sprawie, iż SKO z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. dokonało oceny przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także "opinii eksperckiej" odnoszącej się do kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe przepisy, pomimo że nie zostały przytoczone w podstawie skargi kasacyjnej, tylko w jej uzasadnieniu, z uwagi na pozostawanie w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów p.p.s.a., traktować należy jako element tejże podstawy. Podstawie tej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nadać jednakże procesowej skuteczności, która skutkowałaby uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem uznać trzeba, że niewadliwie przyjęte ustalenia faktyczne nie dawały jakichkolwiek podstaw, by skarżący mógł w sposób uzasadniony twierdzić, iż zachodziły w kontrolowanej sprawie warunki do wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza [...] z 2 lipca 2018 r. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie ww. przepisu jest uwarunkowane zaistnieniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że oparcie przez organ postanowienia na "prawdopodobieństwie" uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., powinno obejmować poddanie badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która doprowadziła do wznowienia postępowania, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na możliwość zaistnienia tej konkretnej przyczyny wznowienia, i omówieniem względów, które uzasadniają ocenę, iż możliwe jest uchylenie decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1430/21; wyrok NSA z 10 lutego 2020 r., II OSK 659/21; wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1520/20; wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2093/15). Jeżeli wskazane kryteria odnieść do rozpoznawanej sprawy, to przyznać należy rację Sądowi I instancji w zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu, które zostało wznowione na żądanie skarżącego, nie można w żadnym razie mówić o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ powołana przez skarżącego przyczyna wznowienia nie zaistniała. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przyczyną wznowienia jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą mieć charakter istotny, co powoduje, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie będzie zachodziła, gdy jakkolwiek określona okoliczność lub dowód będą nowe i przyjąć trzeba, że istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, niemniej nie może budzić wątpliwości ich nieistotność w danej sprawie administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotność nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów odnosić trzeba do tego wyróżnika charakteryzującego określone okoliczności faktyczne lub dowody, który sprawia, że odnosząc się do przedmiotu sprawy załatwionej decyzją, dane okoliczności faktyczne lub dowody mają wpływ na sposób konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego, przyznać im zatem należy w świetle treści stosowanych przepisów prawa cechę relewantności (znaczenia prawnego). Jej rozumienie powinno mieć za podstawę stwierdzenie, że tylko te okoliczności faktyczne lub dowody są istotne, gdy zakładać należy, iż w sytuacji ich wyjścia na jaw i zapoznania się z nimi przez organ, w oparciu o nie same lub zestawiając je z innymi znanymi okolicznościami faktycznymi, organ, przeprowadzając postępowanie dowodowe, w sposób odmienny mógłby określić podstawę faktyczną wydawanej decyzji, a w konsekwencji inaczej rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Omawiany warunek jest podobnie postrzegany zarówno w piśmiennictwie (por. M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 58), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1631/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przez nowe istotne okoliczności dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy rozumieć tylko okoliczności o takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Skarżący w podaniu o wznowienie postępowania z 25 października 2018 r. za nowy dowód w sprawie uznał "raport NIK", stanowiący pochodzącą z 2015 r. Informację o przeprowadzonej przez Delegaturę NIK w L. kontroli postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej (Informacja LLU-4101-008/2014, nr ew. 61/2015/P/14/092/LLU). Z treści powyższego dokumentu wynika, że celem przeprowadzonej kontroli w Urzędzie Miasta K., Urzędzie Miasta L. i Urzędzie Miasta Stołecznego W. była ocena postępowań administracyjnych dotyczących lokalizacji, budowy, rozbudowy i instalacji urządzeń stacji bazowych telefonii komórkowej oraz zachowania standardów ochrony środowiska związanych z emisją promieniowania elektromagnetycznego. Miała ona charakter planowy i została przeprowadzona w okresie od maja do grudnia 2014 r. i objęto nią lata 2009–2014 (pkt 1.2. Założenia kontroli, Informacja, s. 6). W świetle art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2019 r. poz. 489), Najwyższa Izba Kontroli może z własnej inicjatywy podejmować kontrole planowe i doraźne. Okoliczność, że zgodnie z art. 5 cyt. ustawy są one przeprowadzane pod względem legalności i w tym zakresie w omawianej Informacji NIK została oceniona poprawność prowadzenia postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym wydawania decyzji lokalizacyjnych, wraz ze wskazaniem stwierdzonych zasadniczych nieprawidłowości i uwzględnieniem ich przyczyny powstania oraz skutków, nie oznacza, iż ww. dokument mógł być traktowany przez Burmistrza [...] jako istotny dla sprawy nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sprzeciwia się temu natura informacji o wynikach kontroli, w której są zamieszczane ogólne wnioski o charakterze systemowym wskazujące na konieczność podjęcia działań usprawniających, w tym wnioski co do stosowania prawa lub potrzeby zmiany obowiązującego prawa. Te ostatnie elementy, po upublicznieniu informacji, mogą oczywiście oddziaływać na wykładnię przepisów przyjmowaną przez organy administracji publicznej na potrzeby prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawach pozostających we właściwości tych organów. To oddziaływanie ma jednakże charakter faktyczny, a nie prawny. Co równie istotne, niedopuszczalne jest odnoszenie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów do treści przepisów prawa, sposobu ich rozumienia i pojawiających się na tym tle rozbieżności w stosowaniu danej regulacji prawnej. W istocie zaś do tego sprowadzają się zastrzeżenia skarżącego, którego zdaniem zaniechanie Burmistrza [...] jako organu rozpatrującego wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego miało polegać na "pominięciu" raportu NIK, w którym ujawnione zostały błędy popełniane przy kwalifikacji środowiskowej stacji bazowych telefonii komórkowej. Z tego powodu konkluzja sformułowana przez Sąd I instancji, że występujący oczywisty brak przyczyny wznowienia ważył na dopuszczalności skorzystania przez organ we wznowionym postępowaniu z kompetencji przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. zasługuje w całości na aprobatę. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 71 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 7 r.p.m.z.o.ś. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni pozostaje nieuzasadniony. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przeprowadzał wykładni ww. przepisów, wobec czego nie można mówić o jakimkolwiek wyniku wykładni, który w drodze wniesienia przez stronę tak sformułowanego zarzutu mógłby zostać poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu określenia, czy wskazanym przepisom zostało przypisane przez Sąd I instancji właściwe znaczenie normatywne. Abstrahując w tym miejscu od tego, że r.p.m.z.o.ś. nie zawiera powołanego przez skarżącego przepisu (§ 2 ust. 7), ponieważ instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne zostały ujęte w § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., należy przyjąć, iż zagadnienie kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej O. [...] S.A. usytuowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości H. pod względem wymagań środowiskowych, tj. tego, czy jej lokalizacja stanowi przedsięwzięcie wskazane w r.p.m.z.o.ś. (przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Takie znaczenie mogłoby wskazanemu zagadnieniu zostać przypisane pod warunkiem uznania, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia i organ, pozostając zobowiązanym do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia mógłby rozważyć w kontekście spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań, od których uzależnione jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 151 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Konsekwencją niepotwierdzenia przyczyny wznowienia, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, była niemożność oparcia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia SKO na wnioskach wynikających z sporządzonej "opinii eksperckiej". Należy przypomnieć, że takim określeniem skarżący nazwał przygotowany na zlecenie Urzędu Miejskiego w S. przez przedstawiciela Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...] mgr. inż. M. K. dokument z kwietnia 2019 r., który jak wynika z pisma Burmistrza [...] z 25 marca 2019 r. znak ZPI.6733.P.1.2017.2018 organ chciał wykorzystać jako dodatkowy materiał dowodowy w postępowaniu. Powyższe działanie Sądu I instancji trudno za skarżącym traktować jako "próbę sanowania nieprawidłowości" powstałych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza [...] z 2 lipca 2018 r., albowiem wynik kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia SKO wyznaczała zgodność kontrolowanego aktu z prawem. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie ma charakteru uznaniowego. Trafny pozostaje pogląd organu zażaleniowego, że kontrola instancyjna postanowienia Burmistrza [...] 10 kwietnia 2019 r. nie mogła nie uwzględniać obowiązujących zasad, zgodnie z którymi przeprowadzane jest postępowanie w sprawie wznowionej (rozdział 12 działu II k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.