III OSK 2235/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 469/19 w sprawie ze skargi A. B. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] w K. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 469/19 uwzględnił skargę A. B. i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] w K. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że żadna z okoliczności wskazywanych przez organ, tak rozpatrywana z osobna, jak i wszystkie ujmowane łącznie, nie wyczerpują pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.), uzasadniającego odwołanie skarżącej w trybie natychmiastowym. Kierowane wobec skarżącej zarzuty dotyczą bowiem w istocie negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny zadań wykonywanych przez skarżącą jako nauczyciela i dyrektora (organ wskazywał w szczególności na: konflikt dyrektora z podwładnymi i uczniami – [...], niewyrażenie zgody na udział w zawodach sportowych; narastające niezadowolenie rodziców związane ze sposobem realizowania podstawy programowej z języka angielskiego; dysproporcja pomiędzy godzinami lekcyjnymi z języka angielskiego zaplanowanymi a zrealizowanymi przez nauczyciela; częste nieobecności dyrektorki w szkole; brak właściwej komunikacji dyrekcji z organem prowadzącym szkołę; utrata zaufania organu prowadzącego do dyrektorki; nieprawidłowe powadzenie dokumentacji szkolnej; brak nadzoru nad prawidłowym organizowaniem administracyjnej i finansowej oraz gospodarczej obsługi szkoły). W ocenie Sądu pierwszej instancji, nawet jeśli skarżąca rzeczywiście dopuściła się większej liczby powtarzających się naruszeń opisanych przez organ oraz pozostaje w konflikcie z organem prowadzącym szkołę, jak też konflikcie z częścią podwładnych, rodziców oraz uczniów, wskazane okoliczności mogły być rozpatrywane tylko jako ewentualna podstawa odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. b Prawa oświatowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do przekonania, iż wydając zaskarżone zarządzenie organ naruszył art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w sprawie, której okoliczności nie wypełniają pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego", wskazanego w powołanym przepisie, w sytuacji kiedy przedstawiony zarówno w unieważnionym akcie, jak również w toku postępowania stan faktyczny sprawy w sposób jasny i precyzyjny wskazuje, iż całokształt uchybień popełnianych przez skarżącą składa się właśnie na przypadek szczególnie uzasadniony, w którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy; 2) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do przekonania, iż w realiach niniejszej sprawy ma on zastosowanie, ponieważ w rzeczywistości zarzuty kierowane pod adresem skarżącej przez organ dotyczą negatywnej oceny pracy skarżącej, w sytuacji kiedy skarżąca spowodowała destabilizację pracy szkoły, która to destabilizacja wymagała natychmiastowej reakcji ze strony organu, taka natomiast sytuacja oraz konieczność natychmiastowej reakcji wykluczają możliwość zastosowania powoływanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że istota tej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17; wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 984/21). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym. W orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez dyrektora szkoły przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17). Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zdefiniował brak zaistnienia szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym Dyrektor [...] w K. Sąd wskazał następujące zarzuty, które były podstawą do odwołania A. B. z funkcji dyrektora szkoły: 1) konflikt z podwładnymi i uczniami; 2) narastające niezadowolenie rodziców związane ze sposobem realizowania podstawy programowej z języka angielskiego; 3) dysproporcja pomiędzy zaplanowanymi a zrealizowanymi godzinami lekcyjnymi z języka angielskiego; 4) częste nieobecności dyrektorki w szkole; 5) brak właściwej komunikacji organu prowadzącego szkołę z dyrektorką tej szkoły; 6) utrata zaufania Wójta Gminy S. do Dyrektor szkoły; 7) nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej; 8) brak nadzoru nad prawidłowym organizowaniem administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły. Ustalenia te zasadniczo pokrywają się z przesłankami zawartymi w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie odwołania Pani A. B. ze stanowiska Dyrektora [...] w K. Oceniając przytoczone przesłanki należy wskazać, że niewątpliwie A. B. pełniąc funkcję kierowniczą nie w pełni wywiązywała się ze swoich obowiązków. Ujawnione w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wady dotyczące braku podpisania protokołów z niektórych posiedzeń rady pedagogicznej, braki protokołów z posiedzeń części rad pedagogicznych lub uchwał rad pedagogicznych, nieaktualne zarządzenia w zakresie wewnętrznej kontroli finansowej, czy nierealizowanie części obowiązków wynikających z przystąpienia do edycji programu "Twoje dane - Twoja sprawa" świadczą o wadach w prowadzeniu szkoły. Jednakże organ prowadzący tę szkołę nie wykazał, aby te wady uniemożliwiały zarządzane szkołą przez A. B.. Organ nie wykazał, aby np. uchybienia w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej powodowały brak realizacji planu finansowego tej szkoły albo też uchybienia w funkcjonowaniu rady pedagogicznej skutkowały brakiem podejmowania uchwał niezbędnych do należytego funkcjonowania samej szkoły. Tym samym te okoliczności, jak trafnie to wskazał Sąd pierwszej instancji, mogły uzasadniać negatywną ocenę pracy samej Dyrektor szkoły, ale zakres i skala naruszeń nie wskazują na zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Mogą one uzasadniać brak wykonywania należytej kontroli organu prowadzącego szkołę nad jej funkcjonowaniem w zakresie finansowym i organizacyjnym. Nie można również ocenić jako spełniające przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" podniesione w ww. zarządzeniu braki co do realizacji programu nauczania z języka angielskiego. Wykazane ilości godzin zaplanowanych i zrealizowanych wskazują na ok. 80 % realizację zaplanowanych godzin. Bez wątpienia nauczyciel ma obowiązek realizowania wszystkich godzin wynikających z planu nauczania i pozwalających na realizację podstawy programowej dla danego przedmiotu, jednakże w okolicznościach tej sprawy sama A. B. wykazała, że w zakresie niezrealizowanych przez nią zajęć z uczniami, uczniowie ci realizowali zajęcia z nauczycielami zastępującymi A. B. lub z innych usprawiedliwionych powodów nie zostały zajęcia przeprowadzone (np. wycieczka szkolna). Tym samym także i w tym zakresie należy ocenić, że nawet brak realizacji kilkunastu procent zajęć w danym roku szkolnych z danego przedmiotu stanowi niewątpliwe uchybienie, które nie powinno się wydarzyć, ale nie jest ono w takich rozmiarach lub w takim zakresie, aby uznać, iż stanowi to niedopuszczalne naruszenie procesu nauczania uniemożliwiającego realizację programu nauczania chociażby w przeważającym zakresie, a ponadto nakazywało natychmiastowe pozbawienie danej osoby funkcji kierowniczej. Nie można podzielić zasadności argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że wykazane w unieważnionym zarządzeniu uchybienia zagrażały istnieniu szkoły i należytemu realizowaniu przez tę szkołę zadań oświatowo-wychowawczych, bądź też prowadziły do takiej destabilizacji pracy tej placówki pod względem dydaktycznym i wychowawczym, że nie byłoby możliwym dalszej jej zarządzanie przez odwołaną dyrektorkę. Podniesione w ww. zarządzeniu okoliczności niewątpliwie wskazują na wadliwe prowadzenie szkoły, ale nie wskazują na zaistnienie lub wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia graniczące z pewnością co do powstania sytuacji kryzysowej we wszystkich aspektach pracy tej szkoły. Nie zaistniał też żaden przypadek nakazujący natychmiastowe odsunięcie dyrektorki od kierowania szkołą, jak i suma zdarzeń wskazanych w tym zarządzeniu nie uzasadniała natychmiastowego odwołania A. B. ze swojego stanowiska. Ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości dokonania kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku potwierdza i to stanowisko, że w okolicznościach tej sprawy nie zaistniała sytuacja, w której nie byłoby możliwe spełnianie przez nauczycielkę funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jej czynności zachodziłaby ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez stronę było na tyle istotne, iż nie pozwalało na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię. Także zarzut dokonania błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje bez wypowiedzenia nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 tej ustawy w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. W tej sprawie odwołanie A. B. nie nastąpiło na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego i tym samym zawarte w zaskarżonym wyroku rozważania Sądu pierwszej instancji co do zasadności zastosowania odrębnego trybu objętego ww. przepisem pozostają na marginesie tej sprawy. W niniejszej sprawie to nie Sąd, ale organ prowadzący szkołę winien dobrać taki tryb postępowania, który będzie zgodny z prawem, a rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności danego działania. Tym niemniej rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące możliwości ewentualnego zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy mimo, że nie były objęte przedmiotem tej sprawy, to ich zawarcie w zaskarżonym wyroku nie może skutkować jego uchyleniem. Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie tylko dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, ale i zasadnie uznał, iż w sprawie nie wykazano po stronie osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole takiego rodzaju uchybień, które wymagałyby natychmiastowego pozbawienia A. B. dalszego kierowania Z. w K. W związku z powyższym w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.