II OSK 114/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 822/19 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 822/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2019 r., nr [...] uchylające postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości J., do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w Legionowie I Wydział Cywilny: uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zawiśnięcie sprawy o zasiedzenie przed sądem powszechnym z wniosku inwestora skutkuje obowiązkiem zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez tego inwestora. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem przez Sąd, że postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania z tego powodu, narusza prawo; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a w szczególności uznania przez Sąd istnienia przeszkód w prowadzeniu postępowania dotyczącego samowoli budowlanej w postaci konieczności uzyskania rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, w kontekście brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zarzutów sformułowanych poniżej. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisu art. 97 § 1 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do jego zastosowania w sprawie i zawieszenia na podstawie tego przepisu postępowania wszczętego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, na której jest zlokalizowana inwestycja, przez zasiedzenie przez sąd powszechny, podczas gdy przepis powyższy obliguje do zawieszenia postępowania jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest warunkiem niezbędnym do wydania decyzji w ogóle, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca z uwagi na prawną i faktyczną możliwość rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej bez wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w sprawie zasiedzenia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości, ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W piśmie z [...] grudnia 2022 r., A. B. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2480/21, LEX nr 3307976). Bez wątpienia istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, LEX nr 3248735). W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie o zawieszeniu, na wniosek, postępowania w sprawie rozbudowy budynku letniskowego o zadaszony wjazd do garażu, usytuowany na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości J., do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie przez Sąd Rejonowy w Legionowie I Wydział Cywilny. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, nie wskazał na związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie zasiedzenia nieruchomości a rozstrzygnięciem omawianej sprawy Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przesądzi o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaś, kwestia zasiedzenia nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla dalszych losów postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Stanowiska tego nie podzielił Sąd wojewódzki, a wydany przez niego wyrok zasługuje na aprobatę. Jak podkreślił Sąd, przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie oraz zadaszony wjazd z bramą garażową znajdujący się na działce o nr [...], stanowiącej obecnie własność gminy. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego przesądzi o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast organ nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu będzie dokonywać kwalifikacji przedmiotowych obiektów budowlanych oraz oceniać czy ich wzniesienie wymagało pozwolenia lub zgłoszenia. Kwestia posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane będzie miała znaczenie dla dopuszczalności ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Zatem w okolicznościach tej sprawy, prawidłowo Sąd wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że zostały spełnione w niej przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w piśmie z [...] grudnia 2022 r. wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, ponieważ został on złożony z upływem terminu, wynikającego z art. 179 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] października 2022 r.