I GSK 332/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 782/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 października 2019r., sygn. akt I SA/Gd 782/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302, obecnie Dz.U. 2019r., poz.2325 dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej też: "organ", "organ nadzoru") z [...] lutego 2019r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska w [...] (dalej też: "Rada", "strona", "skarżąca") w dniu [...] grudnia 2018r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku uchwałą z [...] lutego 2019r. nr [...], orzekło o nieważności powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru zapis w § 5 uchwały Rady, zgodnie z którym,: "Łączna kwota dotacji udzielonych ze środków publicznych tj. z budżetu miasta [...] i innych źródeł publicznych, nie może przekraczać wysokości 100% nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych" nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków finansowych przeznaczonych na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2067 - dalej jako "u.o.z.o.z."). Organ stwierdził, że określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji ogółem ze środków publicznych, pozostawiając swobodę ustalania kwoty dotacji udzielanej z budżetu gminy od tej granicy w dół. W związku z tym beneficjent ubiegający się o dotację nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. Organ zwrócił uwagę, że zarówno z § 5, jak również z żadnego innego zapisu uchwały nie wynika jednoznacznie wysokość dotacji na wskazane cele. Zdaniem organu Rada powinna jasno określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 994 ze zm. dalej: "u.s.g.") przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Końcowo organ nadzoru wskazał, że skoro jest to akt prawa miejscowego, to postanowienia uchwały Rady powinny być spójne, precyzyjne i czytelne, tak by nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a regulacje w niej zawarte powinny w sposób pełny i kompleksowy wyczerpywać delegacje nałożone przez ustawodawcę. Wyrokiem z 8 października 2019r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji uchwała niezasadnie została uznana przez organ nadzoru za niezgodną z prawem. Wskazał, że w § 1-11 uchwały zawarto postanowienia dotyczące zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Podniósł, że w uchwale tej prawidłowo uchwalono prace, na które mogą być udzielane dotacje, podmioty, którym może być udzielona dotacja, tryb składania wniosków i procedury ich oceny. WSA wskazał na przepis art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. jako podstawę prawną do podjęcia dwojakiego rodzaju uchwał zastrzeżonych do kompetencji organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego, tj. uchwały określającej zasady udzielania dotacji oraz następczej w stosunku do niej uchwały o przyznaniu dotacji. Podkreślił, że z treści art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. wynika upoważnienie do ustalenia zasad udzielania dotacji celowej. Upoważnienie to nie obejmuje uprawnienia do ustalenia górnego limitu dotacji, o jaką można się ubiegać i sposobu kontroli przestrzegania tego limitu, bowiem tego rodzaju regulacje są sprzeczne z przepisem art. 82 u.o.z.o.z. Odnosząc się do kwestionowanego przez organ nadzoru § 5 uchwały Sąd I instancji podkreślił, że w istocie zapis § 5 uchwały stanowi powtórzenie art. 81 ust. 2 u.o.z.o.z. Za zasadne WSA uznał stanowisko skarżącej, że minimalne kwoty dotacji nie stanowią materii aktów prawa miejscowego, natomiast w procedurze udzielania dotacji dopiero na etapie podejmowania aktu indywidualnego rozstrzygana jest kwestia wysokości kwoty przyznanej konkretnemu beneficjentowi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł organ nadzoru. Zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi strony skarżącej poprzez jej oddalenie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z, w związku z art. 40 ust. u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada [...] podejmując uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków nie była zobowiązana do określenia wysokości dotacji, o którą może ubiegać się potencjalny beneficjent, podczas gdy organ stanowiący gminy określając zasady przydzielania dofinansowania winien był doprecyzować sposób ustalania wysokości dotacji tak, aby podmiot ubiegający się o pomoc finansową wiedział, jakiej kwoty z budżetu miasta może oczekiwać; 2) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm., zwanej dalej Konstytucją RP) w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r. poz. 283), zwanego dalej zasadami techniki prawodawczej, poprzez nieuregulowanie w uchwale w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków spraw przekazanych organowi stanowiącemu do unormowania w przepisie upoważniającym, tj. w art. 81 u.o.z.o.z; 3) art. 94 Konstytucji RP w zw. § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w uchwale w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków przepisów ustawowych. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy ww. regulacja prawna nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym skarg na uchwały podejmowane przez organy nadzoru, lecz wyłącznie skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 2) art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji orzeczenie w kwestionowanym wyroku środka nieprzewidzialnego w odniesieniu do uchwał podejmowanych przez organy nadzorcze. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ nadzoru złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest, zatem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dopuszczalności stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018r. Ten zarzut wywołujący najdalej idące skutki okazał się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony, bowiem zasadnie podnosi kasator, iż niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organu nadzoru. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten określa formę wyroku uwzględniającego skargę na akt nadzoru. Należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołując przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej przez Miasto [...] uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. Podzielając stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej należy wskazać, że w przedmiotowym przypadku brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały wydanej przez organ nadzoru. Zgodnie bowiem z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyżej zacytowany przepis, co wprost wynika z jego treści, określa proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego skarg na: 1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.); oraz 2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przepis artykułu 147 § 1 p.p.s.a. nie obejmuje zatem zakresem przedmiotowym skarg na uchwały organów nadzoru. Z kolei w myśl art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Użyty w przepisie art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu ani wydania go z naruszeniem prawa (vide powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2009r., sygn. akt II GSK 929/08). W zakwestionowanym orzeczeniu Sąd I instancji zastosował tym samym środek nieprzewidziany w odniesieniu do takiej formy działania organu administracji, jaką jest akt nadzoru. Powyższe naruszenie prawa procesowego, na co zasadnie wskazuje autor skargi kasacyjnej miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do podjęcia przez WSA rozstrzygnięcia, które nie było przewidziane w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do aktu nadzoru. Oznacza to, iż Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. Uchybienie przez Sąd I instancji wskazanym przepisom prawa ma charakter uchybienia istotnego. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien ocenić legalność zaskarżonej uchwały stosując właściwy wzorzec kontroli uwzględniając w swoich rozważaniach stanowisko zaprezentowane w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów mając na uwadze zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Równocześnie uznanie trafności zarzutu naruszenia art. 147 § 1 czyni przedwczesnym na tym etapie postępowania odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 265), zasądzając od Miasta [...] na rzecz organu [...] zł. tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną, i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.