II OSK 2373/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V.R. i K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 22/18 w sprawie ze skargi V.R. i K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 22/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę V.R. i K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO) z dnia [...] 2017r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją SKO w Wałbrzychu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) po uchyleniu decyzji pierwszej instancji, nakazał skarżącym usunięcie z oznaczonej działki zgromadzonych odpadów o następujących kodach: 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpady materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06) oraz 17 02 01 (drewno). Jednocześnie ustalił termin wykonania tego obowiązku i wskazał, że wymienione odpady powinny zostać zagospodarowane zgodnie z ustawą o odpadach i transportem samochodowym przekazane podmiotom uprawnionym do ich odzysku lub unieszkodliwienia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że nawiezione na działkę skarżących przedmioty lub substancje w postaci betonu, gruzu ceglanego, materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia oraz drewna są odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Skarżący nie byli uprawnieni do wykorzystywania tych odpadów wobec niespełnienia wymogów rozporządzenia MŚ z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93). SKO zwróciło uwagę, że skarżący sami przyznali, że wymienione odpady nie miały posłużyć do utwardzenia powierzchni, budowy fundamentów lub jako podsypka pod posadzki. Posłużyły one bowiem do niwelacji terenu jako nierozkruszony odpad. Jak ustalono odpady zostały nawiezione na teren dziatki za zgodą skarżących. Stali się oni posiadaczami odpadów, zaś domniemania zawartego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy nie próbowali obalić. Skarżący nie uzyskali uprzednio zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a należąca do nich działka nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wniesioną przez V.R. i K.R. stwierdził, że zarzuty procesowe w przeważającej części były uzasadnione, jednak stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z uwagi na oddalenie skargi nie było podstaw do dokonania oceny poprzez art. 135 p.p.s.a. postanowienia prostującego, które nie zostało zaskarżone do sądu. Dalej wskazał, że działka skarżących nie jest działką budowlaną (to grunt rolny), zatem utwardzenie jej powierzchni wymagałoby pozwolenia na budowę. Nadto w przypadku utwardzenia terenu nie jest jasne, czy oznacza ono same roboty budowlane, czy raczej ich rezultat w postaci budowli (lub urządzenia budowlanego). W takiej sytuacji w ocenie Sądu utwardzenie należy odróżnić od wyrównania lub podniesienia terenu, a także nawiezienia gruzu w celu osuszania terenu. Byłyby to roboty ziemne nie polegające na utwardzeniu terenu. Sąd stwierdził, że nie sposób uznać, aby samo nawiezienie gruzu na grunt stanowiło wykonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni. Nie ma powodu, aby pojęciu "utwardzenia terenu" w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o odpadach, nadawać znaczenie autonomiczne i odbiegające od określenia w ustawie - Prawo budowlane. Sąd jednocześnie wskazał, że o ile nie miała decydującego znaczenia ocena legalności nawiezienia gruzu z punktu widzenia prawa budowlanego, to nawiezienie to niewątpliwie nie stanowiło utwardzenia terenu. Stanowiło ono natomiast magazynowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach uzasadniało wydanie nakazu ich usunięcia. W skardze kasacyjnej V.R. i K.R. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu w sposób dokładny całego stanu faktycznego, co doprowadziło do nieustalenia przeznaczenia działki skarżących o numerze [...] i do bezpodstawnego przyjęcia, że działka ta nie jest działką budowlaną, a gruntem rolnym, zatem utwardzenie jej powierzchni wymagałoby pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane; 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu w sposób dokładny całego stanu faktycznego, co doprowadziło do przyjęcia, że gruz na działce skarżących nie służył do utwardzania gruntów, lecz stanowił magazynowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (błąd subsumcji) i w konsekwencji do niezastosowania względem skarżących przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, co stanowiło podstawę oddalenia skargi w całości; 3. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że znaczenie pojęcia "utwardzenie" nie odnosi się do takich elementów jak: wyrównanie lub podniesienie terenu oraz nawiezienie gruzu w celu osuszenia terenu, podczas gdy w przypadku braku definicji pojęcia "utwardzenie" w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy przyjąć za właściwe rozumienie tego pojęcia tak jak w języku potocznym, tj. utwardzenie oznacza czynić coś twardym, twardszym. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy nawiezione na działkę skarżących zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpady materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia oraz drewno, stanowiło składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, czy też było jak wnioskują skarżący kasacyjnie odzyskiem odpadów w procesie odzysku R5 zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, polegające na utwardzeniu powierzchni terenu, do których posiadacz odpadów ma tytuł prawny, na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Rację ma Sąd I instancji, że działka skarżących nie jest działką budowlaną, wobec czego nie podlega regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, odnoszącej się do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zakres robót wymienionych na zasadzie wyjątku w powołanych przepisach nie może bowiem być interpretowany rozszerzająco (zasada exceptiones non sunt extendendae), odnosić się on musi ściśle po pierwsze do utwardzenia powierzchni gruntu i po drugie do robót na działkach budowlanych. Wprawdzie przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji działki budowlanej, to jednak należy w tym przypadku posiłkować się definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm. dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 3a u.g.n. przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Należy zatem zauważyć, że definicja z ustawy o gospodarce nieruchomościami różni się od definicji z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie wskazaniem, iż chodzi o zabudowaną działkę gruntu. Brzmienie powyższych definicji wskazuje również, że nieruchomość gruntowa i działka gruntu są pojęciami szerszymi, niż działka budowlana, która jest kwalifikowaną nieruchomością gruntową lub działką gruntu, bo spełniającą określone kryteria (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt II SK 411/09 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2342/10 dostępne na: CBOSA). Zatem działka budowlana powinna charakteryzować się określonymi cechami, a cechy takiej działki winny wskazywać na możliwość wybudowania na niej budynku. Oznacza to, że z punktu widzenia definicji działki budowlanej liczy się nie tyle możliwość jej utwardzenia, ile możliwość realizacji na niej obiektu budowlanego. Przy czym przeznaczenie gruntu pod budowę nie może wynikać wyłącznie z zamiaru przeznaczenia na ten cel przez właściciela. Objęcie działki należącej do skarżących postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. i dopuszczenie na tym terenie zabudowy zagrodowej, nie czyni jeszcze z działki skarżących działki budowlanej. Nie posiada bowiem ona wyżej wymienionych cech pozwalający na jej zabudowę, a skarżący nie podjęli żadnych działań mających na celu jej zabudowę. Teren budowlany, to jest teren, który ze względu na warunki, jakie spełnia, jest zabudowany lub nadaje się pod zabudowę, przy czym dla jego zakwalifikowania jako terenu budowlanego, nie jest wystarczająca tylko dopuszczalność zabudowy wynikająca z przepisów prawa miejscowego. Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków działka skarżących ma charakter rolny i tak też jest wykorzystywana, na co wskazywali również sami skarżący. Podkreślić należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Dopóki zatem w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę zawarte będą dane dotyczące przedmiotowej działki, której właścicielami są skarżący, to - niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej - taka działka w sensie prawnym stanowi grunt rolny ( por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14 , LEX nr 2119359). Wskazać również należy, że wykonane w obrębie działki skarżących roboty nie stanowiły utwardzenia terenu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nawiezienie gruzu w celu osuszenia i podniesienia terenu nie stanowi jego utwardzenia. Podobnie jak fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu, celem polepszenia warunków korzystania z działki, nie stanowi jeszcze utwardzenia gruntu. Nie stanowi utwardzenia gruntu również wysypanie tłucznia, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009r. sygn. akt II OSK 249/08, LEX nr 529835). Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera norm, które określałyby pojęcie "utwardzenie gruntu", to jednak w literaturze i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak. np. wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. Należy przy tym odróżnić od nich roboty ziemne, przy których nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają na wyrównaniu terenu ( por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008r. sygn. II OSK 99/07, LEX nr 511841 oraz J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s.370). Należy także wskazać, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Pr. bud.), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Zatem urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Tego rodzaju roboty, które wykonano na nieruchomości skarżących nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni gruntu, to nie przejawiają technicznego charakteru i w konsekwencji nie stanowią jego utwardzenia, co wyklucza zastosowanie regulacji wymienionej w art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. Zwrócić należy również uwagę, że z oświadczeń skarżących składach w toku postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że celem nawiezienia ujawnionych odpadów była niwelacja terenu, który jest podmokły, co zgodnie z powyższymi wywodami wyklucza zakwalifikowanie ich jako utwardzenie gruntu. Wobec przesądzenia kwestii braku przez działkę skarżących przymiotu działki budowlanej oraz niezakwalifikowania wykonanych robót jako utwardzenia gruntu, chybiona jest również argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na niezasadne niezastosowanie w sprawie wyjątku od zasady przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami wynikająca z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.