I OSK 2498/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/19 oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a., orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. o ustanowieniu za czynszem symbolicznym prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz następców prawnych dawnych jej właścicieli. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanej do osób niebędących stronami w sprawie – względnie o podjęcie w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Uzasadniając interes prawny wnioskodawca powołał się na przynależny mu tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wywodziło, że w sytuacji gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym od takiej decyzji, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich, w przypadku ich uruchomienia przez uprawniony podmiot, nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Kolegium wskazywało jednocześnie, że ewentualne wszczęcie w sprawie postępowania nieważnościowego z urzędu stanie się możliwe po prawomocnym rozpoznaniu wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...]. W skardze zarzuciło naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 28 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegającego na uznaniu, że [...] nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, a w konsekwencji przyjęcie, że nie posiada ono przymiotu strony; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., gdyż odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym nie przysługiwał na ten moment przymiot strony, a w konsekwencji postępowanie odwoławcze zostało nieprawidłowo umorzone, co skutkowało również skierowaniem decyzji do osób niebędących stronami w sprawie oraz bez oznaczenia wszystkich stron postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy postanowienia Kolegium z dnia 21 listopada 2018 r., podczas gdy nie zachodziły przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z wniosku [...]. W związku z powyższym [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w pierwszej instancji decyzję w sprawie ustanowienia w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w [...], stanowiącego własność miasta, nie ma legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanej w tej sprawie przez organ II instancji. Sąd I instancji podzielił częściowo pogląd prezentowany przez Miasto w zakresie interesu prawnego w takiej sprawie, która dotyczy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Gmina bowiem, jako osoba prawna ma zagwarantowaną niezależność oraz może być podmiotem praw i obowiązków, a gdy chodzi o prawo własności – we własnym zakresie może także nim dysponować. W pewnych jednak sytuacjach, ze względu na rolę w jakiej występują jej organy, możliwość ochrony owego prawa ulega znacznemu ograniczeniu. Dzieje się tak, gdy w toku procesu administracyjnego organ wykonawczy gminy, realizując przyznane przez ustawodawcę kompetencje, podejmuje jednostronny i władczy akt. Wówczas gmina traci status strony w dalszym toku postępowania i nie staje się nią nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla gminy jako właściciela. Sąd wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (w tym na uchwałę NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), podzielił pogląd Kolegium, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (władztwo w sferze imperium), wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), czy sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło: I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydane w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił legitymowany podmiot – [...]; II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, że [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]; III. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej Miasta Stołecznego [...] legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta [...], doznaje ograniczenia z powodu wydania, będącej przedmiotem tego postępowania nieważnościowego, decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta [...], będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej – jednostki samorządu terytorialnego. W oparciu o powyższe zarzuty [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego na zasadzie art. 188 P.p.s.a. bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż problem prawny zarysowany treścią zarzutów kasacyjnych nie jest nowy i był już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Odwołując się do nich należy pokreślić, iż w toku badanego postępowania aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego pogląd ten uznać należy za ugruntowany (vide: postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49; uchwała SN z dnia 22 października 1984 r. sygn. akt III AZP 5/84, OSN 1985 nr 7 poz. 86). Nie uległ on zmianie po samorządowej reformie ustrojowej państwa. Podkreślano wówczas, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (vide: postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990 r. sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl.), ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994/6 s. 34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8 s. 33). Stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 820/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M.Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3 s. 35; W.Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10 s. 516; G.Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). W okolicznościach niniejszej sprawy wypada także odwołać się do wyraźnego stanowiska, iż jednostka samorządu terytorialnego nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17), a nadto taka jednostka, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w określonej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego ale także sądowoadministracyjnego (vide: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Powyższe pozwala uznać, iż w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 801/14, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego punktu widzenia nie można potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie należy dostrzec, iż nie jest kwestionowana w toku badanej sprawy osobowość prawna Miasta Stołecznego Warszawy, podobnie zresztą jak i tytuł prawny do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Kruczej 5. Kwestie te nie wyczerpują jednak okoliczności mających wpływ na zakres przymiotu strony postępowania administracyjnego w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że osobowość prawna, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi podstawowy element przesądzający o podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, ponoszenia odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego jest taką samą osobą prawną, jak wszystkie osoby prawne podlegające regulacjom prawa cywilnego. Jej samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Nie ulega także wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to jednak wyłącznie jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, służące zapewnieniu realnej możliwości ich wykonywania. Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto podkreśla się, iż jednostki samorządu terytorialnego wykonują powierzone im zadania publiczne przede wszystkim poprzez swoje organy, będące jednocześnie organami administracji publicznej powołanymi do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności (vide: J.Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213; postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt SK 70/05, OTK ZU 2007/6A/60, s. 871). Wykonując zadania w zakresie rozstrzygania spraw administracyjnych organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym (zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga kasacyjna, pomijając powyższe elementy składające się na pozycję procesową jednostki samorządu terytorialnego, nie uwzględnia wszystkich okoliczności badanej sprawy. W szczególności nie dociąża należycie znaczenia faktu wydania przez organ jednostki samorządu terytorialnego decyzji w sprawie będącej przedmiotem inicjowanego aktualnie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Okoliczność ta ma natomiast kluczowe znaczenie przy ocenie interesu prawnego owej jednostki (art. 28 K.p.a.), a w konsekwencji jej statusu strony postępowania na gruncie art. 61a § 1 K.p.a. Ustawowa kompetencja organu powyższej jednostki samorządu terytorialnego do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, a następnie także wydanie takiej decyzji, pozbawia ową jednostkę przymiotu strony w tym postępowaniu, a również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia powyższych przepisów, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw byłaby władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną stron postępowania, a więc podmiotów od niej niezależnych, a następnie pozostawałaby uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pominięcie znaczenia kompetencji organu owej jednostki samorządu terytorialnego, a także samego faktu wydania przez ów organ decyzji w tej sprawie, oznaczałoby, iż jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje znacząco szerszy zakres ochrony prawnej niż podmiotom, których interesom mają służyć. Pozostawałaby to nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.