I OSK 2440/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1501/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1501/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia[...] października 2015 r., nr [...] r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej, jako działka nr [...] z obrębu [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na zasadzie art. 188 p.p.s.a., albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2019 r. nr [...], wydane w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 – SKO utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił legitymowany podmiot – Miasto Stołeczne Warszawa; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że m.st. Warszawie nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2015 r. nr [...] r. dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej, jako działka nr [...] z obrębu [...]; III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (dalej "u.s.g."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta stołecznego Warszawy legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy, doznaje ograniczenia z powodu wydania będącej przedmiotem tego postępowania nieważnościowego decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organ pierwszej instancji, będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej – jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Miasto Stołeczne Warszawa jest właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Sytuacja jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu nieważnościowym jest odmienna od sytuacji organu tej jednostki wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym w pierwszej instancji. Podniesiono, że jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania nieważnościowego nie ma możliwości działania w tym postępowaniu w sferze imperium, a jej uprawnienia nie różnią się od uprawnień innych stron tego postępowania. W skardze kasacyjnej przywołano orzecznictwo dotyczące art.28 k.p.a., wskazując, że gdy przedmiotem sprawy była nieruchomość, to podmiotem mającym interes prawny jest jej właściciel. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13 skarżące kasacyjnie Miasto wskazało, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Wskazano, że przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 dotyczyła legitymacji procesowej powiatu w postępowaniu zwyczajnym, w którym decyzję w pierwszej instancji wydał starosta, a więc zapadła na gruncie innego stanu faktycznego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta, który jako organ administracji publicznej wydał decyzję z dnia [...] października 2015 r., nr [...] r. dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy - w rozumieniu art. 28 k.p.a. A co za tym idzie, czy Prezydent m.st. Warszawy, działający w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy, jako właściciela gruntu, jest uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w konsekwencji do zainicjowania tego postępowania. Na wstępie należy podkreślić, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło szereg wątpliwości. Przegląd wszystkich w tym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów wskazujących na istnienie trzech linii orzeczniczych zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, LEX nr 1976314, której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości. We wskazanej uchwale NSA uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz.1445). W uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że prawo do sądu nie może przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej dla tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji wydawanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, ponieważ postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Z tego powodu jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, nie powinna mieć możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeśli zatem – jak kontynuował Sąd - wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to wspomniana jednostka może zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania ( art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W rezultacie zatem – zdaniem składu siedmiu sędziów NSA - powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Przywołana uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to jednak analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Zauważyć również trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20; z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17; z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. Analizując niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego i fakt przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jak również konstytucyjną zasadę ochrony jej samodzielności, a zatem wszystkie te zagadnienia, które w przeszłości były źródłem wątpliwości i rozbieżności judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że decyzję wydaje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie ta jednostka. Nie można też uznać za wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzutów, że uchwała sygn. I OPS 2/15 odnosi się do innych okoliczności faktycznych. Sąd I instancji dostrzegł bowiem tę odmienność i samodzielnie przyjął, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość tej gminy dochodzenia interesu prawnego także w postępowaniu nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko zajęte w przytoczonej uchwale, uznając, że argumenty podane w jej uzasadnieniu odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Bowiem w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, odwołującego się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, uznającego legitymację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli dotyczy ono jej interesu prawnego, należy wskazać, że w/w wyrok nie może zostać uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą, a odwołanie się do niego nie niweczy argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku, uwzględnia ona bowiem późniejsze stanowisko judykatury. Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa, działające przez Prezydenta nie posiadało legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2015 r., nr [...] r. W takiej sytuacji z przyczyn opisanych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo orzekło o odmowie wszczęcia postępowania. Uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.