II SAB/Rz 96/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. i R. D. na bezczynność A. S.A. Oddział [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. D. i R. D. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. K. S. jest bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddziału w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie opatrzonym datą 21 grudnia 2011 r., które wpłynęło do siedziby Spółki w dniu 27 grudnia 2011 r., zażądali udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez działki ew. nr 798, 824 i 825 położone w miejscowości W., stanowiące własność skarżących. W odpowiedzi w piśmie Nr [...], doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 17 lutego 2012 r., Spółka poinformowała, że nie jest organem administracji publicznej, stąd nie leży w jej kompetencji udostępnianie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych. Pismem opatrzonym datą 19 września 2013 r., które wpłynęło do siedziby Spółki w dniu 23 września 2013 r., skarżący ponowili swój wniosek z dnia 21 grudnia 2011 r. W odpowiedzi w piśmie z dnia 25 października 2013 r. Spółka poinformowała, że przedmiotem jej działalności jest dystrybucja energii elektrycznej, ponadto nie jest organem administracji publicznej, stąd nie leży w jej kompetencji udostępnianie odpisów lub kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowej infrastruktury energetycznej, oraz nie prowadzi dodatkowej działalności w zakresie wykonywania kserokopii. W piśmie opatrzonym datą 15 stycznia 2014 r., które wpłynęło do siedziby Spółki w dniu 23 stycznia 2014 r. skarżący wezwali Spółkę do udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach ew. nr 798, 824 i 825 położonych w miejscowości W. będących własnością skarżących, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na w/w działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). W piśmie opatrzonym datą 25 lutego 2014 r. Spółka stwierdziła, że udzieliła już odpowiedzi w piśmie z dnia 25 października 2013 r. oraz oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w tym piśmie. W piśmie opatrzonym datą 5 marca 2014 r., które wpłynęło do siedziby Spółki w dniu 7 marca 2014 r., skarżący ponownie wezwali Spółkę do udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma informacji publicznej w takim samym zakresie jak w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która z mocy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") wyłączona jest od obowiązku udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka wskazała również, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Informacje, których udostępnienia żądają skarżący, w ocenie Spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Spółka wyjaśniła, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach z ograniczonym do nich dostępem dla wąskiego grona uprawnionych pracowników. Ponadto zdaniem Spółki tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na znaczenie materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że Spółka objęta jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególny znaczeniu gospodarczo-obronnym. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Spółka utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., podtrzymując zawartą w niej argumentację. W dniu 27 sierpnia 2019 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie nieudostępnienia pełnej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., domagając się: 1) stwierdzenia bezczynności Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżących z dnia 21 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; 2) zobowiązania Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącej z dnia 21 grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie; 3) zasądzenia od Spółki na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego, oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 4) przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że stanowisko Spółki stanowi próbę przerzucenia na nich jej obowiązków ustawowych. W ocenie skarżących dokumentacja techniczno- prawna stanowiąca podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury przesyłowej na ich nieruchomości – stanowi informację publiczną. Skarżący wskazali, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności Spółka wskazała, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Spółka podniosła, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Ponadto Spółka stwierdziła, że żądane informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., a zatem ustawa ta nie znajduje w sprawie zastosowania. Skarżący formułują bowiem w stosunku do Spółki roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności, a jedynie niejako na marginesie domagają się udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Spółki istotnym jest znaczenie przypisywane wskazanej informacji przez samych skarżących, którzy nie są zainteresowani jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierzają do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność ich roszczeń cywilnoprawnych, na co zresztą wskazali w treści skargi. Dlatego też Spółka stwierdziła, że nawet gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to przepisy k.p.c. w tym wypadku wyprzedzają przepisy u.d.i.p. - w rozumieniu normy kolizyjnej wskazanej w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Spółka stwierdziła również, że w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. odpowiedziała na wniosek skarżących, informując, że nie jest organem administracji publicznej, stąd nie leży w jej kompetencji udostępnianie odpisów decyzji administracyjnych. Końcowo Spółka zauważyła, że działa na wolnym i konkurencyjnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przez co podejmuje niezbędne działania dla ochrony informacji, których ujawnienie mogłoby bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na jej kondycję finansową. Takie informacje, jak dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych muszą korzystać z ochrony - oczywiście, o ile Spółka jest w ich posiadaniu, bowiem ze względu na często dalece historyczny moment wytworzenia urządzeń, brak jest możliwości czy to wyszukania bądź też wydobycia decyzji administracyjnych i innych aktów od organów, które je wydawały. Natomiast same poszukiwania tychże dokumentów, generują po stronie Spółki wysokie koszty, które nie są "zwracane" (ujmowane) w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie. Ponadto w ocenie Spółki przyznanie żądanym informacjom charakteru informacji publicznej, a następczo formułowanie wobec Spółki zobowiązania do ich udostępnienia, prowadzi w prostej linii do negatywnych dla Spółki rozstrzygnięć w postępowaniach sądowych o zapłatę. Wskutek powyższego, po stronie Spółki rosną koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy, tym samym powodując, iż prywatny interes skarżących znajdzie prymat nad publicznym interesem odbiorców energii elektrycznej, w szczególności konsumentów, ze względu na nieuniknione podwyżki cen dystrybucji energii elektrycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd wyjaśnia również, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18). Tym samym niezasadny jest zarzut Spółki dotyczący braku poprzedzenia wniesienia skargi środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, również u.d.i.p. nie przewiduje poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego jakimkolwiek środkiem zaskarżenia (tak również m. in. w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18). Sąd stwierdza, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ugruntowany jest pogląd, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 755 z późn. zm.). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1079/14, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Sąd w tym miejscu podkreśla, że także oddział spółki energetycznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1709/14). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych uszczegółowiono powyższą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą) nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (tak np. w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1804/15). W ocenie Sądu żądane przez skarżących informacje, t. j. dokumentacja techniczna i prawna stanowiąca podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej, z których to dokumentów Spółka wywodzi swoje prawa do przedmiotowych urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżących, stanowi w rozumieniu u.d.i.p. informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Sąd zwraca uwagę, że sam fakt rozstrzygnięcia o prawie dostępu do wnioskowanych informacji w trybie decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p., a nie zwykłym pismem, jednoznacznie świadczy, iż Spółka nie miała wątpliwości co do publicznego charakteru wnioskowanych informacji. Pisma Spółki z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. należy bowiem zakwalifikować jako decyzje administracyjne, zawierają bowiem: 1) oznaczenie organu rozstrzygającego – [...] S.A. Oddział [...]; 2) wskazanie adresata aktu – skarżących; 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy – odmowa udostępnienia informacji publicznej; 4) podpis osoby reprezentującej organ rozstrzygający – Dyrektora [...] S.A. Oddziału [...]. Taką kwalifikację pism podzielili również skarżący, którzy skorzystali z pouczenia zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. i wystąpili z ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 17 ust. 2 u.d.i.p., który to wniosek został rozstrzygnięty przez Spółkę decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną (tak jak w niniejszej sprawie), organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Sąd podkreśla przy tym, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji (tak również m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/11, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 867/13, wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 150/16). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wniosek z dnia 21 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący ponawiali ten wniosek w pismach z dnia 19 września 2013 r., z dnia 15 stycznia 2014 r., oraz z dnia 5 marca 2014 r., skoro żądania zawarte w tych pismach były tożsame podmiotowo i przedmiotowo z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. i dotyczyły udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych na działkach ew. nr 798, 824 i 825 położonych w miejscowości W., stanowiących własność skarżących. Skoro tak, Sąd nie może stwierdzić, że Spółka pozostawała w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 2011 r. Decyzja Spółki z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest prawomocna, gdyż skarżący nie zaskarżyli jej do sądu administracyjnego. Istotą skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez zobowiązany podmiot oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka jest zatem zasadna, gdy organ prowadzący postępowanie, pomimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona. Tak więc Spółka w dniu wniesienia skargi do tut. Sądu, a tym bardziej w chwili wyrokowania, nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem odmówiła udostępnienia tej informacji prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.