II OSK 3135/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 398/17 w sprawie ze skargi Prezydenta O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 398/17, oddalił skargę Prezydenta O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] sierpnia 2012 r., które wpłynęło do organu [...] września 2012 r., inwestor - P. Sp. z o.o. w O. wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie odcinka sieci wodociągowej. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Prezydent O. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb nr [...] w O. przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] nałożył na Prezydenta O. karę pieniężną w wysokości 16 500 zł. za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."). Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta O., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazując, że Prezydent O. nie wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się przez 98 dni. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent O. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji za błędne uznał stanowisko skarżącego organu, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ opóźnienie w tej sprawie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Z akt administracyjnych wynika, że [...] września 2012 r. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu [...] października 2012 r. inwestor zmodyfikował wniosek poprzez wykreślenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] i dodanie działki nr [...] oraz poprawienie na wniosku oczywistej omyłki polegającej na wpisaniu prawidłowego oznaczenia obrębu zamiast nr [...], nr [...] (zgodnie z załączoną do wniosku mapą). W dniu [...] października 2012 r. zamieszczono obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami. W dniu [...] listopada 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z przedłożonymi dokumentami, uzyskania wyjaśnień lub wniesienia uwag i zastrzeżeń. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana [...] grudnia 2012 r. Postępowanie toczyło się 98 dni. Prawidłowo zatem Minister przyjął, że okres zwłoki wniósł 33 dni. Bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął się [...] września 2012 r. (w dniu następnym po dniu wpływu wniosku do organu), a nie [...] października 2012 r. (dniu modyfikacji wniosku). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska, że opóźnienie w wydaniu decyzji nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sprowadzało się do zawiadomienia stron o jego wszczęciu, analizy wniosku dotyczącego inwestycji polegającej na przebudowie odcinka sieci wodociągowej wraz z przyłączami oraz zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Prezydent O. nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Z akt sprawy w szczególności nie wynika, że inwestor był wzywany do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dokonanie korekty numeru obrębu bądź dokonanie innych poprawek czy uzupełnień. W konsekwencji nie można przyjąć, że z przyczyn niezależnych od Prezydenta O. nie można było wnioskowi o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nadać dalszego biegu we wcześniejszym terminie niż po [...] października 2012 r. Przekroczenia terminu, określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą uzasadniać gołosłowne twierdzenia, że inwestor był wzywany telefonicznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi występują zbyt długie odstępy czasowe, w szczególności organ nie podejmował żadnych czynności od [...] września 2012 r. do [...] października 2012 r. Trafne jest także stanowisko Ministra, że w okolicznościach tej sprawy Prezydent nie może powoływać się na nieuiszczenie opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że organ nie wzywał inwestora na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. ani do uiszczenia opłaty skarbowej od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nie wyznaczył terminu do jej uiszczenia. Organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego [...] grudnia 2012 r., a zatem jeszcze przed uiszczeniem opłaty skarbowej przez inwestora. Oznacza to, że nieuiszczenie opłaty skarbowej nie stanowiło w tej sprawie przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji. W ocenie Sądu I instancji na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie może wpłynąć również to, że inwestor dokonał modyfikacji wniosku [...] października 2012 r. Dokonana modyfikacja (zmiana) wniosku jedynie w zakresie wyłączenia z przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej dwóch działek (nr [...] i [...]) oraz dodanie jednej działki (nr [...]), nie oznacza wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ nie ponawiał żadnych czynności procesowych w związku z dokonaną przez inwestora [...] października 2012 r. modyfikacją wniosku, ponieważ z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero [...] października 2012 r. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skargi, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując Sąd stwierdził, że organ nie wykazał, iż przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo wymierzono Prezydentowi O. karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent O. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie - art. 51 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Prezydent O. wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w niniejszej sprawie wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem w jakiej dacie nastąpiło telefoniczne wezwanie pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w konsekwencji czego nieustalone zostały okresy niepodlegające wliczeniu do 65 - dniowego terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego autor skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. stwierdzić trzeba, że nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Lektura akt sprawy dowodzi, że organy obu instancji w oparciu kompletny i wszechstronnie zweryfikowany materiał dowodowy ustaliły poprawnie stan faktyczny sprawy. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi Prezydenta O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, nie naruszając tym samym przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim kwestią niesporną jest, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie odcinka sieci wodociągowej trwało 98 dni. Wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej wpłynął do organu [...] września 2012 r. Postępowanie toczyło się więc od następnego dnia po wpłynięciu wniosku, czyli od [...] września 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., kiedy to wydana została decyzja lokalizacyjna. W dniu [...] października 2012 r. inwestor zmodyfikował wniosek, nanosząc odręcznie poprawki, które opatrzył datą i własnoręcznym podpisem. Wykreślił bowiem dwie działki ewidencyjne i dopisał działkę nr [...], skorygował także numer obrębu, w którym położone są działki. Załączona do akt sprawy dokumentacja nie potwierdza jednak stanowiska skarżącego kasacyjnie organu jakoby czynności podjęte przez inwestora były efektem uprzedniego telefonicznego wezwania go przez pracownika organu do usunięcia braków formalnych wniosku. Zresztą argument tej treści został po raz pierwszy podniesiony dopiero w skardze do Sądu I instancji. Na podstawie akt sprawy nie można jednak ustalić kto i kiedy wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku, czy określony został termin do dokonania tej czynności, a także czy strona została pouczona o skutkach ewentualnego niezastosowania się do wezwania. Brak jest wreszcie możliwości zweryfikowania, czy rzekome uzupełnienie przez inwestora braków formalnych wniosku nastąpiło z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ w telefonicznym wezwaniu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania administracyjnego obowiązuje zasada pisemności. Istotą tej zasady, unormowanej w art. 14 § 1 k.p.a., jest spoczywający na organie obowiązek załatwienia sprawy w formie pisemnej. Załatwienie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji administracyjnej, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania, poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 15. Wydanie, C.H. Beck - str. 111). Chodzi tu więc o konieczność utrwalenia w formie pisemnej wszystkich znaczących dla sprawy lub toku postępowania czynności, takich jak: komunikowanie się organu ze stronami jak i stron z organem, przyjmowanie oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwanie świadków, dokonanie oględzin. Co prawda, ustawodawca w art. 14 § 2 k.p.a. przewidział prawną możliwość ustnego załatwienia sprawy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie, a w art. 55 § 1 k.p.a. możliwość telefonicznego wezwania strony do udziału w czynnościach procesowych w sprawach niecierpiących zwłoki. W obu jednak przypadkach zarówno treść jak i istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. A zatem, co do zasady formę pisemną winno mieć także wezwanie strony do usunięcia braków formalnych podania. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne uchybił zasadzie pisemności postępowania administracyjnego. Nadto, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że w sprawie miało miejsce telefoniczne wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku, to obowiązkiem organu było utrwalenie tej czynności w formie pisemnej, a więc odpowiednie jej udokumentowanie w przewidzianym przez prawo trybie, poprzez sporządzenie protokołu (art. 67 i art. 68 k.p.a.) albo adnotacji (art. 72 k.p.a.). Warunek ten, co wynika z akt sprawy, nie został spełniony, podobnie jak nie zostało dowiedzione, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej zachodziły przesłanki do zastosowania trybu z art. 55 § 1 k.p.a. Gołosłowne jest wreszcie twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby organ w okresie od [...] września 2012 do [...] października 2012r. podjął dwie zasadnicze czynności, mianowicie wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku i ustalił krąg stron. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że Prezydent O. pierwszą czynność procesową podjął dopiero [...] października 2012 r., kiedy to wydał obwieszczenie o wszczęciu postępowania, natomiast [...] listopada 2012 r. ustalił krąg stron postępowania (k. 10 akt administracyjnych) i zawiadomił je o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z przedłożonymi dokumentami, uzyskania wyjaśnień lub wniesienia swoich uwag i zastrzeżeń w sprawie (k. 11 akt administracyjnych). Bezsporne jest wreszcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została wydana [...] grudnia 2012 r. Nie ma przy tym racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że to Wojewoda [...], jako organ prowadzący postępowanie w sprawie kary pieniężnej powinien przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary wyjaśnić, w jakiej dacie nastąpiło telefoniczne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie powyższej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2015 r. IV SA/Wa 2916/15, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r. II OSK 55/16 a skarga oddalona. Trzeba mieć na względzie, że materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącym w istocie postępowanie nadzorcze co do prawidłowości toku prowadzonego postępowania, opiera się na materiale dowodowym wytworzonym przez stronę skarżącą będącą organem odpowiedzialnym za przebieg postępowania lokalizacyjnego i jego gospodarzem. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nałożenia kary, nie ma obowiązku poszukiwać dowodów usprawiedliwiających zwłokę organu w sytuacji, gdy nie ma przesłanek wskazujących, że materiał dowodowy obrazujący przebieg postępowania lokalizacyjnego nie jest kompletny (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 811/17 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przywołany przepis zakreśla maksymalny termin, wynoszący 65 dni, w trakcie którego organ winien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątki od tej zasady normuje art. 51 ust. 2c u.p.z.p., wymieniając terminy, nie podlegające wliczeniu do 65-dniowego termin. Odliczeniu z woli ustawodawcy podlegają terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowane w winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie uważa, że 65-dniowy termin do wydania decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od [...] października 2012 r., kiedy to inwestor uzupełnił braki formalne wniosku, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji, od [...] września 2012 r. Wobec tego, okres od dnia dokonania wezwania do dnia uzupełnienia braków, winien podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu, niezależnie od tego, czy wezwanie do uzupełnienia braków nastąpiło pisemnie, czy też w inny sposób. Stanowisko to jest błędne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny. Inne rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem wprowadzenia tego przepisu jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do obejścia prawa. A tak mogłoby być, gdyby termin ten biegł od dnia usunięcia braków wniosku. Wówczas bowiem nie miałoby znaczenia jak długo organ pozostawał bezczynny od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji do dnia wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością (np. wyroki NSA z: 27 lutego 2019 r. II OSK 723/17, 13 września 2017 r. II OSK 55/16, 23 maja 2017 r. II OSK 2285/15, 16 lutego 2016 r. II OSK 1490/14 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy niniejszej, jak trafnie wywiódł Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji, okresy zwłoki w wydaniu decyzji nie wynikały z przyczyn niezależnych od organu, ani też z winy strony, a odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi były zbyt długie (np. od [...] września 2012 r. do [...] października 2012 r.). Postępowanie lokalizacyjne trwało w sumie 98 dni, czyli o 33 dni dłużej, aniżeli przewidział to ustawodawca. Skoro zatem, brak było podstaw do odliczenia okresu od dnia dokonania wezwania do dnia uzupełnienia braków wniosku, jako że akta sprawy, o czym była wyżej mowa nie potwierdzają, że takie wezwanie w ogóle miało miejsce, to prawidłowo wymierzono Prezydentowi O. karę pieniężną za przekroczenie terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.