IV SA/Po 841/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przy ulicy [...] w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 6 w zakresie słów "przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe"; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności § 5 pkt 6 uchwały w zakresie zwrotu "przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe". Zdaniem Wojewody § 5 ust. 6 uchwały, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla obszaru objętego planem wprowadzono zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Wojewoda wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; zwanej dalej "p.o.ś.") to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Stosownie do powyższego przepisu, Sejmik Województwa [...] przyjął dnia [...] grudnia 2017 r. dla terenu województwa następujące uchwały: - nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), obejmującą obszar województwa [...], z wyłączeniem Miasta [...] oraz Miasta [...], - nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), - nr [...] w sprawie wprowadzenia, na obszarze Miasta [...], ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Uchwały antysmogowe wprowadziły od dnia [...] maja 2018 r. zakaz stosowania najgorszej jakości paliw stałych, np. bardzo drobnego miału (mułu), węgla brunatnego czy flotokoncentratu węglowego oraz określiły standardy jakościowe węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla. Skoro zatem na podstawie delegacji ustawowej samorząd województwa podjął stosowne uchwały antysmogowe, należy przyjąć, że ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw zostały unormowane w odrębnych od planu aktach prawa miejscowego. Zatem nieuprawnione jest wprowadzenie do treści uchwały zapisów zawierających ustalenia w kwestii sposobu ogrzewania budynków w zakresie uregulowanym uchwałami antysmogowymi. Za niedopuszczalne w ocenie Wojewody należy więc uznać ustalenie bezwzględnego zakazu stosowania w nowych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała w § 5 pkt 6 w zakresie zwrotu "przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe" została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, wskazując, że przepis art. 96 p.o.ś. nie wyklucza możliwości stosowania innych przepisów ustawy, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej "u.p.z.p."). Zdaniem Rady zakwestionowany zapis planu nie wkracza w materię regulowaną w uchwale antysmogowej, gdyż wprowadza zakaz stosowania określonych instalacji na paliwo stałe (pieców i trzonów kuchennych), a nie ingeruje w stosowanie w instalacjach grzewczych konkretnych rodzajów paliw stałych (jak to czyni uchwała antysmogowa). Następnie Rada zwróciła uwagę na przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), jak również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), w tym w szczególności § 132 ust. 1 ust. 2 powyższego rozporządzenia, który dopuszcza stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona prawu w części dotyczącej § 5 pkt 6 w zakresie słów "przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe". Wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje, czy kompetencja Rady Miasta obejmowała wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 p.o.s., b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego. Regulacje te nie uprawniają jednak gminnego prawodawcy do wkraczania w kompetencje sejmiku województwa. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji i określanie paliw należy do kompetencji sejmiku, a nie rady miasta. Ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinny pozostawać w zgodnie z materią ustawową, a ponadto winny mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do ich ustanowienia. W art. 72 i 73 p.o.s. ustawodawca określił wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w art. 96 ust. 1 p.o.s. ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Jak wynika z art. 96 ust. 6 pkt 2 p.o.s. w uchwale tej określa się m.in. rodzaje instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1. Tym samym to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 p.o.s. jest uprawniony do podjęcia uchwały zakazującej stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 98/16, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 362/18 oraz z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 154/19, WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 373/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji jako trafną należało ocenić argumentację Wojewody, iż ustanowienie w § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji Rady Miasta. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w omawianym zakresie. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu nie ma racji Rada Miasta wskazując, iż kompetencję do wprowadzenia kwestionowanego zapisu planu stanowił § 132 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie stanowi normy kompetencyjnej do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestionowanego zapisu. Z uwagi na brak kompetencji w wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, bezzasadna jest argumentacja Rady Miasta dotycząca braku hierarchii aktów prawa miejscowego. Jak już wyżej wskazano, przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności. Rada Miasta, wprowadzając zapisami planu zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe przekroczyła swoje kompetencje. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 6 w zakresie słów "przy czym zakazuje się stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Miasta [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).