II GSK 926/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 301/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 301/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, uchylił zaskarżone postanowienie. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kamieniu Pomorskim (dalej: Gminna Komisja), zaopiniowała pozytywnie wniosek K. C. i P. S., prowadzących działalność gastronomiczną [...], przy ul. D. [...] w K., o wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w punkcie wyżej opisanym. W uzasadnieniu postanowienia Gminna Komisja wskazała, że planowany punkt sprzedaży detalicznej usytuowany jest zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r. Nr XXIII/231/16 w sprawie ustalenia na terenie Gminy Kamień Pomorski liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy Kamień Pomorski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 lipca 2016 r. poz. 3070 ze zm.) oraz uchwałą Nr XXIV/240/16 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy Kamień Pomorski liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy Kamień Pomorski miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminna Komisja, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Burmistrz Gminy Kamień Pomorski udzielił P. S., K. C. [...] s.c. zezwolenia na sprzedaż w lokalu gastronomicznym [...] przy ul. D. [...] w K., napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, na czas oznaczony od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2028 r. Postanowienie Gminnej Komisji z dnia [...] października 2018 r., zaskarżył w całości, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Prokurator Regionalny w Szczecinie. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), wyjaśnił, że głównym zarzutem skargi było naruszenie przez Gminną Komisję przepisów prawa procesowego, poprzez wydanie postanowienia w oparciu o nieobowiązującą w chwili wydania postanowienia uchwałę Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r. Analiza przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310) doprowadziła WSA do wniosku, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) - w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 marca 2018 r. - zachowały moc do 9 września 2018 r. Wprowadzając przepis art. 4 ustawy zmieniającej ustawodawca dał więc organom rad gmin czas na uchwalenie nowych uchwał, na podstawie znowelizowanych przepisów. Jak wskazał WSA, podniesiona w skardze Prokuratora i niekwestionowana w odpowiedzi na skargę przez Gminną Komisję argumentacja wskazuje, że Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim do 9 września 2018 r. nie uchwaliła nowej uchwały na podstawie znowelizowanych przepisów art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W dniu wydania postanowienia Gminnej Komisji z dnia [...] października 2018 r. nie obowiązywała zatem żadna uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim, regulująca kwestię ustalenia na terenie Gminy Kamień Pomorski liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy Kamień Pomorski miejsc sprzedaży i podawania takowych napojów. W szczególności nie obowiązywała uchwała Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r., która stosownie do treści art. 4 ustawy zmieniającej, przestała obowiązywać 9 września 2018 r. Skoro zatem Gminna Komisja wydała postanowienie pozytywnie opiniujące lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych, które odwoływało się i bezpośrednio odnosiło do nieobowiązującej już wyżej opisanej uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r., to zdaniem WSA, takie postanowienie należy uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Regionalny w Szczecinie, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez zaniechanie przeprowadzenia poszerzonej kontroli sądowej w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia Gminnej Komisji i w konsekwencji, po uwzględnieniu zarzutu i wniosku - sformułowanych w skardze - uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji, gdy postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej, co skutkować powinno stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w istocie postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, a zatem z wadą kwalifikowaną określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 powołanej ustawy. Wobec powyższego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji w podstawach kasacyjnych. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie jest kwestionowane stanowisko Sądu I instancji, że będące przedmiotem kontroli przez ten Sąd postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kamieniu Pomorskim - którym pozytywnie zaopiniowano wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa - wydano na podstawie nieobowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r. Nr XXIII/231/16 w sprawie ustalenia na terenie Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu. Uchwała ta, stosownie do treści art. 4 powołanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o wychowaniu w trzeźwości, przestała obowiązywać 9 września 2018 r. W dniu wydania skarżonego postanowienia nie obowiązywała żadna uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim, regulująca kwestię ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania takowych napojów. Tymczasem, stosownie do treści art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (określonych tym przepisem) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1. Z tych względów Sąd I instancji uznał skargę Prokuratora Regionalnego w Szczecinie za zasadną i zgodnie z jego wnioskiem zaskarżone postanowienie uchylił. Istota sporu - wobec sformułowanego pod adresem Sądu I instancji zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem przez ten Sąd art. 145 § 2 powołanej ustawy - wymaga oceny, czy stwierdzone w sprawie naruszenie prawa przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kamieniu Pomorskim miało postać kwalifikowaną, określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną Prokurator, wskazując w podstawach kasacyjnych na naruszenie art. 134 p.p.s.a. nie sprecyzował, której z jednostek redakcyjnych tego przepisu zarzut dotyczy. Biorąc jednak pod uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazano na konieczność i zasadność sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. - z uwagi na brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi - oczywiste jest, że zarzut ten odnosi się do regulacji zawartej w art. 134 § 1 powołanej ustawy. Skład orzekający przychyla się do poglądu, że nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu - pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. I OSK 1524/17 - odwołujący się do argumentacji zawartej w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09). Istotnie, stosownie do treści z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści tego przepisu zasadnie wywodzi się, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd ten musi zatem zbadać z urzędu, czy zaskarżony akt nie jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za skuteczny, gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a zaniechanie to - stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. I OSK 1535/17 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba przy tym wskazać, zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II GSK 1961/17). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa opisane tym przepisem (lit. a-c). Według zaś art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z brzmienia powołanych uregulowań należy zatem wyprowadzić wniosek, że wynik sprawy - treść rozstrzygnięcia (uchylenie, stwierdzenie nieważności) - zależy od tego, czy stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie skarżącego kasacyjnie Prokuratora - Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł, że stwierdzone naruszenie prawa świadczy o wydaniu zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. W orzecznictwie podnosi się bowiem - jak zresztą w zakresie istotnym dla sprawy wskazał także autor skargi kasacyjnej - że brak podstawy prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. II OSK 2061/17). Tymczasem umocowanie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych do opiniowania o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy wynika z treści przytoczonego wyżej art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i znajduje oparcie w art. 106 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wydanie aktu bez podstawy prawnej - w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 k.p.a. - należy odróżnić od wydania tego aktu, co do meritum, na podstawie nieobowiązujących przepisów, nawet wówczas gdy – jak w niniejszej sprawie - brak jest "aktualnych" regulacji, wskutek niepodjęcia uchwał, o których mowa w art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd o wydaniu zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej jest więc niezasadny. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje jednak - jako przesłankę stwierdzenia nieważności - także rażące naruszenie prawa. Z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje akt administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1334/17 i powołane tam orzecznictwo). Z treści art. 4 wynika w sposób jednoznaczny utrata mocy obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 24 czerwca 2016 r. Nr XXIII/231/16. Żadnych wątpliwości interpretacyjnych nie budzi też regulacja art. 18 ust. 3a o wychowaniu w trzeźwości. Skoro zaś zgodnie z nim, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych opiniuje zgodność lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu z uchwałami rady gminy – to znaczy wydanie opinii w odniesieniu do uchwały nieobowiązującej, pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu. Zachodzi jaskrawa sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z uwagi na charakter naruszenia (zastosowanie nieobowiązującego prawa) kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzonemu naruszeniu należy przypisać znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego postanowienia. Zachodziły tym samym podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - z uwagi na wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem. Zgodnie zaś z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Poczynione rozważania co do niespornego naruszenia prawa zaskarżonym postanowieniem i co do kwalifikowanego charakteru tego naruszenia, uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.