I OSK 1985/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., D. T. – S., E. B., M. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 772/19 w sprawie ze skargi M. S., D. T. – S., E. B., M. T. i W. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DO.3.6611.664.2016.IH w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 772/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., D. A., E. B., M. T. i W. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DO.3.6611.664.2016.IH w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzki wskazał, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji zbadał legitymację wnioskodawców w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy i słusznie uznał, że spadkobiercy po G. T. nie posiadają przymiotu strony uprawniającej ich do zainicjonowana postępowania nieważnościowego dotyczącego nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O. a, której współwłaścicielką - jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy - była E. T.. Sąd podzielił stanowisko organu, że jest on zobowiązany w przedmiotowej sprawie do zbadania legitymacji czynnej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, ale poza jego kognicją jest ustalenie następstwa prawnego po E. T. czy ustalenie prawa własności do spornej nieruchomości po stronie G. T.. Reasumując, w niniejszym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu nadzoru orzekającego w sprawie, że J. T., R. T. i K. T. (spadkobiercy po G. T.) nie mając tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, nie mieli też interesu prawnego i tym samym nie mieli przymiotu bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Skoro organ wszczął postępowanie na ich wniosek, a następnie ustalił, że nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to zasadnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S., D. A., E. B., M.T. i W. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił: I. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo nieustalenia istotnych dla sprawy okoliczności tj. faktu, że Skarżący są następcami prawnymi po współwłaścicielce nieruchomości położonej przy ul. O. w Warszawie., tj. są następcami prawnymi po E. T. - co zostało bezspornie wykazane przez Skarżących poprzez szereg dokumentów i mogłoby zostać dodatkowo potwierdzone przez dowody wskazane przez Skarżących, które nie zostały w toku całego postępowania przeprowadzone; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego wyroku odnośnie zarzutów skargi dotyczących zaniechania przez organy administracyjne wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym przesłuchania świadków, a także dokonania wybiórczej oceny materiału dowodowego zaprezentowanego przez Skarżących, 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy podstawowej zasady prowadzenia postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z 26.10.1945 r. (zwany dalej "Dekretem") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że Skarżący nie mają tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. O. w Warszawie (zwanej dalej "Nieruchomością"), a tym samym nie mają interesu prawnego i tym samym przymiotu bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, pomimo że Skarżący są spadkobiercami jednej ze współwłaścicielek nieruchomości przejętej na podstawie Dekretu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od organu - Ministra Inwestycji i Rozwoju - na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzuty w niej zawarte opierały się wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z 26.10.1945 r. - przez ich niewłaściwe zastosowanie, jak i na istotnym naruszeniu wyżej wskazanych przepisów postępowania, tym niemniej okoliczność, iż zarzuty te były ze sobą ściśle powiązane a główny zarzut dotyczył kwestii materialnoprawnej, uzasadnia odniesienie się przede wszystkim do tej kwestii. Spór w sprawie sprowadza się do oceny przysługiwania skarżącym kasacyjnie legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 6 grudnia 1954 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26 lipca 1954r. dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O., ozn. nr hip. [...]. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61 a § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy ustalenia z zakresu przymiotu strony wnioskodawcy wymagają przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania legitymacji strony wnioskodawcy. Legitymacja ta jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Bez pozytywnego zweryfikowania legitymacji osoby ubiegającej się o wszczęcie postępowania nie jest możliwe jego uruchomienie (i prowadzenie). Postępowanie bowiem może toczyć się na wniosek strony, nie zaś osoby, która się nią mieni. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc że jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie zawracano uwagę, że powoływanie się na konieczność zapewnienia obiektywnego porządku prawnego - w drodze żądania eliminacji wadliwej decyzji administracyjnej - nie daje podstaw do domagania się stwierdzenia nieważności takiej decyzji, bez wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługującego osobie, która z żądaniem przywrócenia tego porządku występuje (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 3007/17, CBOSA). Administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w odróżnieniu od postępowania skargowego i wnioskowego (art. 221 i następne k.p.a.), oparte jest na zasadzie, że mogą go inicjować oraz brać w nim udział strony, czyli podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań nadzorczych mających za przedmiot decyzję skutkującą odmową przyznaniem prawa do własności czasowej do nieruchomości interes prawny kreujący przymiot strony mają osoby, których praw rzeczowych dotyczy ta decyzja, a gdy one nie żyją - ich spadkobiercy. Istotne jest zatem w kontekście art. 28 k.p.a. komu przysługiwały prawa do nieruchomości objętej decyzją dekretową, a nie do kogo decyzja ta została skierowana. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący do tej grupy nie należą. Prawa swoje do wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji dekretowej, odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O., ozn. nr hip. 1. skarżący wywodzą z tytułu spadkobrania po G. T., Natomiast prawo własności to tej nieruchomości, ustalone na podstawie świadectwa Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z dnia 12 listopada 1946 r. nr [...], przysługiwało I. R. w 3/16 częściach, K. S. w 3/16 częściach, A. Z. S. w 3/16 częściach, J. J. S. w 3/16 częściach oraz E. S. w 4/16 częściach. K. S. należący do niego udział wraz z odziedziczonymi prawami spadkowymi po zmarłych I. R., A. S., J. S. i E. S.trycharzewskiej sprzedał H. P. i E. T. w równych częściach na mocy aktu z dnia 21 września 1946 r. nr repetytorium [...] sporządzonego przez A. S., zastępcę notariusza w Warszawie. Zatem udział w prawie do przedmiotowej nieruchomości na mocy ww. aktu notarialnego nabyła E. T., a nie G. T., po której spadkobiercami są skarżący. Skoro E. T. została wymieniona w akcie notarialnym z 21 września 1946 r. jako nabywczyni praw do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. O., to jedynie spadkobiercy po niej mogliby skutecznie zainicjować postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji orzekającej o prawach do tej nieruchomości. W kontekście powyższego należy bowiem wyjaśnić, że w myśl art. 1025 § 2 k.c., domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku. Stwierdzenie nabycia spadku następuje w drodze postanowienia sądu powszechnego (art. 627 k.p.c. oraz art. 669 k.p.c.), a od 2 października 2008 r. także na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza (art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie). Tak więc osoba wywodząca swoje uprawnienia ze spadkobrania winna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status - postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia po poprzednim właścicielu praw do nieruchomości warszawskiej. Istotne jest przy tym także to, żeby osoba właściciela (współwłaściciela) wpisana w dokumencie dotyczącym nabycia prawa oraz osoba spadkodawcy wymieniona w postanowieniu spadkowym to były tożsame osoby tj. legitymujące się tym samym imieniem i nazwiskiem, bo z tylko w ten sposób spadkobiercy mogą wykazać swoje następstwo prawne po poprzednim nabywcy praw wynikających z dekretu. Zatem twierdzenia skarżących (nawet poparte różnymi dokumentami), że E. T. i G. T. to ta sama osoba, nie są wystarczające do wykazania tego następstwa. Jeszcze raz wymaga bowiem podkreślić, że w postępowaniu nadzorczym konieczne jest udowodnienie w pierwszej kolejności praw do nieruchomości dekretowej, a gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania występują następcy prawni byłego właściciela - także wykazania następstwa prawnego. Te dwie kwestie muszą być przy tym udowodnione w sposób nie budzący wątpliwości na podstawie określonych dokumentów tj. tytułu własności oraz postanowienia o nabyciu spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Nie wystarczy więc tylko uprawdopodobnienie, że strona umowy z 21 września 1946 r. i spadkodawczyni osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności to ta sama osoba, konieczne jest wykazanie tych kwestii w sposób nie budzący wątpliwości. Ustalenie osoby, która nabyła prawa do nieruchomości dekretowej właściciela musi mieć oparcie w dokumencie o ściśle określonej formie. Także treść takiego dokumentu (w tym w zakresie określenia danych osobowych stron umowy) ma swoje znaczenie prawne. Swobodna interpretacja treści takiego dokumentu w oparciu m.in. o przedstawione przez pełnomocnika skarżących dokumenty meldunkowe lub korespondencję prywatną, w istocie doprowadziły do istotnej ingerencji w tytuł własności. Co za tym idzie należy zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, jak i organem nadzoru, że na podstawie dokumentów o rozbieżnej treści nie jest możliwe uznanie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z 1954r, są w istocie spadkobiercami dawnego właściciela praw do nieruchomości warszawskiej. A tym samym zasadnie organ nadzoru zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem osób, które nie mają przymiotu strony rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r.; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15 publik. CBOSA). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano na brak uzasadnienia prawnego wyroku odnośnie zarzutów skargi dotyczących zaniechania przez organy administracyjne wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym przesłuchania świadków, a także dokonania wybiórczej oceny materiału dowodowego zaprezentowanego przez skarżących. Jednak prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pominięcie natomiast w rozważaniach Sądu pierwszej instancji kwestii braku przesłuchania przez organ świadków nie miało wpływu na wynik sprawy, jako że, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowód ten nie miała istotnego znaczenia w sprawie w kontekście pozostałych dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.