II SA/Ol 832/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § "[...]", ust. "[...]", ust. "[...]" pkt "[...]", ust. "[...]", § "[...]" ust. "[...]", § "[...]" ust. "[...]" załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Piecki w dniu 28 czerwca 2011r. podjęła uchwałę nr IX/31/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Pieckach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Skargę do tut. Sądu na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Mrągowie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 2 ust.1, ust. 3, ust. 4 pkt 3 i ust. 5, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 Załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie: 1) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 Załącznika do przedmiotowej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego; 2) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 Załącznika zaskarżonej uchwały osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia oraz zmodyfikowanie postanowień ustawy, a także pominięcie członków grup roboczych; 3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 pkt 3 Załącznika zaskarżonej uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 2 ust. 5 Załącznika zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych; 5) art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 3 ust. 3 Załącznika zaskarżonej uchwały zwrotu ustawowego, tj. posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na 3 miesiące; 6) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 10 i 12 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 4 ust. 2 Załącznika zaskarżonej uchwały sposobu określania składu osobowego grup roboczych. W świetle powyższych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie przyznaje radzie kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. Mimo to Rada w § 2 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały wskazała, jakie podmioty wchodzą w skład działającego na terenie gminy zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie z treścią art. 9a ust. 2 u.p.p.r. organem upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem skład zespołu powinien być określony przez organ wykonawczy gminy. Ponadto zarzucono, że regulacja zawarta § 2 ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały ogranicza obowiązek złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., wyłącznie do członka Zespołu, pomijając członka grupy roboczej. Taka modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i jest niedopuszczalna. Wskazano, że przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. precyzuje, że oświadczenie należy złożyć przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa wart. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r., podczas gdy Rada postanowiła, że przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków każdy członek zespołu składa przed wójtem oświadczenie, zgodne z treścią art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Rada ustaliła także, że oświadczenie należy złożyć w formie pisemnej, gdy tymczasem przepis ustawy milczy w tym względzie, a zatem ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia oświadczenia również w innej formie (np. ustnie do protokołu). Wskazano ponadto, że u.p.p.r. nie zastrzega wobec członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie upoważnił Rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, a za takie należy uznać wprowadzenie jako przesłanki odwołania członka zespołu przed upływem kadencji - skazanie go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zarzucono ponadto powtórzenie ustawowe w § 2 ust. 5 Załącznika do kwestionowanej uchwały, gdyż regulacja co do tego, że członkowie Zespołu wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych wynika wprost z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Także powtórzeniem normy o charakterze powszechnie obowiązującym jest zapis § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały stanowiący, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na 3 miesiące. Podniesiono, że uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Powołano się przy tym na § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zarzucono, że regulacje dotyczące tworzenia i działania grup roboczych wynikają bezpośrednio z przepisów art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r. Rada nie posiada zatem upoważnienia do stanowienia jakichkolwiek unormowań dotyczących grup roboczych. W związku z tym zakwestionowano zapis § 4 ust. 2 załącznika do uchwały upoważniający przewodniczącego do określania składu osobowego grup roboczych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy Piecki uznał skargę za zasadną w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Sąd ocenia zatem zgodność zaskarżonego aktu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, CBOSA). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określa podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W związku z rada gminy nie ma kompetencji do określania tego składu. Tymczasem w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie tylko zmodyfikowano treść art. 9a ust. 3 u.p.p.r. (dodano skrót: m.in.), ale też dokonano modyfikacji art. 9a ust. 4 i 5 u.p.p.r., pomijając niektóre podmioty określone w tych przepisach. Rada gminy w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, o której stanowią przepisy ustawy, dodatkowo dokonując jej modyfikacji. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 2 ust. 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści wskazanej w tym przepisie. Tymczasem w kwestionowanym zapisie nałożono obowiązek złożenia oświadczenia jedynie przez członków zespołu, pomijając członków grup roboczych. Ponadto w powołanym przepisie Załącznika do uchwały wprowadzono obowiązek potwierdzenia faktu złożenia oświadczenia własnoręcznym podpisem, co nie wynika z przepisu ustawy. Tym samym stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawy. Należy także podkreślić, iż treść art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym wskazanie w § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, ze wójt gminy odwołuje członka zespołu w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub nieumyślne przestępstwo skarbowe jest niezgodny z przepisem ustawy, bowiem wykracza poza ustawowe upoważnienie. Rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu. Tym samym § 2 ust. 4 pkt 3 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Należy przy tym wyjaśnić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Zasadny jest także zarzut Prokuratora co do wadliwości § 4 ust. 2 Znacznika do uchwały, w którym zapisano, że skład osobowy grup roboczych każdorazowo określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy został upoważniona m.in. do określenia szczegółowych warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W ramach tak zakreślonej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. wynika, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Nie ma natomiast zapisu co do uprawnień takiego przewodniczącego, co oznaczać może jedynie, iż przewodniczy on obradom i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji, bowiem te nie zostały mu przyznane zapisami ustawowymi. Ponadto z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Zatem to Zespół, a nie jego Przewodniczący, może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika nadto, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Uprawnienia dla przewodniczącego zespołu w przedmiotowym zakresie nie sposób także wyprowadzić z upoważnienia rady do uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Przypisana w § 4 ust. 2 uchwały kompetencja dla przewodniczącego zespołu stanowi zatem niedopuszczalne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Sąd także podzielił stanowisko skarżącego co do naruszenia prawa w związku z zapisami zawartymi w § 2 ust. 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Zapis ten określa, że członkowie Zespołu wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Tymczasem art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowi, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. W związku z tym stwierdzić należy, że zapis zawarty w Załączniku do uchwały nie tylko nie stanowi powtórzenia przepisu ustawy, ale zawiera jego modyfikację. Ponadto w tym samym przepisie Załącznika do uchwały określono, że członkowie zespołu korzystają ze zwolnień z pracy w celu uczestniczenia w posiedzeniu Zespołu oraz że nie przysługuje im zwrot kosztów podroży oraz uczestnictwa w posiedzeniach. W tym zakresie rada także wyszła poza swoje uprawnienia. Kwestie te związane są bowiem ze stosunkiem pracy lub stosunkiem służbowym członków zespołu i podlegają innym regulacjom, określającym relacje miedzy pracownikiem a pracodawcą. Rada nie ma zatem żadnej kompetencji do regulowania tych kwestii w drodze uchwały. Z kolei § 3 ust 3 Załącznika do uchwały stanowiący, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, jest powtórzeniem regulacji ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, ale w ocenie Sądu wprowadzanie takich zapisów do uchwały jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto zawsze istnieje niebezpieczeństwo, że powtórzony przepis ustawowy, odczytywany w kontekście uchwały, a nie ustawy z której pochodzi, może prowadzić do nieuprawnionej zmiany jego rozumienia. Co więcej jakakolwiek nowelizacja przepisu przez ustawodawcę musiałaby za każdym razem powodować konieczność zmiany uchwały, tak aby nie doszło do sprzeczności z przepisem ustawy jako aktu wyższego rzędu. W związku z tym w ocenie Sądu przedmiotowy zapis także podlega stwierdzeniu nieważności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.