II SA/Łd 841/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 marca 2019 roku nr VI/45/2019 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Skierniewice 1) stwierdza nieważność: § 5 ust. 1 pkt 1 - 10; § 6 pkt 1 - 6; § 7 pkt 1 – 13; § 8 pkt 1- 4; § 9 ust. 5 – 10; § 10 ust. 1 – 10 i ust. 12 – 15; § 11 ust. 5; § 13 ust. 1 i 2; § 14 ust. 5 i 7; § 16 ust. 4 i 7, § 21 ust. 1 załącznika w postaci "Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Skierniewice" do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Rady Miasta Skierniewice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Wojewoda Łódzki zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 marca 2019 r. nr VI/45/2019 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Skierniewice", zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) – zwanej dalej: ustawą. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 25 czerwca 2019 r., w wyniku kontroli ww. uchwały, organ nadzoru przesłał do Rady Miasta Skierniewice wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły postanowień załącznika do uchwały Nr VI/45/2019 Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 marca 2019 r. W piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. Przewodniczący Rady Miasta Skierniewice nie podzielił stanowiska organu nadzoru przedstawiając na poparcie swojego stanowiska wyjaśnienia złożone przez Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji "WOD-KAN" sp. z o.o. w Skierniewicach. W ocenie Wojewody Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Skierniewice zawiera następujące zapisy naruszające przepisy art. 19 ust. 5 ustawy w sposób istotny: 1. Zgodnie z delegacją ustawową regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem Rada Miasta Skierniewice w § 5 ust. 1 pkt 1 uregulowała jedynie minimalny poziom ilości dostarczanej wody, minimalne ciśnienie wody i minimalną ilość przyjmowanych ścieków. W zakresie jakości wody, Regulamin uchwalony przez Radę Miejską odsyła do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przez minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, należy rozumieć co najmniej ilość dostarczanej wody, ilość odprowadzanych ścieków, ciśnienie wody oraz jej jakość. Nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej odesłanie w tym zakresie do zezwolenia, pozwolenia wodnoprawnego, umowy czy rozporządzeń. Natomiast w Rozdziale 2 zatytułowanym "Minimalny poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" Rada Miasta Skierniewice szeroko opisała prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorców usług: w § 5 ust. 1 pkt 2 - 10 - obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, w § 6 pkt 1- 6 - prawa przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, w § 7 pkt 1-13 - obowiązki odbiorców usług, zaś w § 8 pkt 1-4 Regulaminu prawa odbiorców usług. W ocenie Wojewody Łódzkiego zapisy te wykraczają poza zakres upoważnienia wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy. Według art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy prawa i obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinny zostać uregulowane w postanowieniach samej umowy o świadczenie usług, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie, a nie w regulaminie. 2. W § 9 ust. 5-10 Regulaminu - Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 19 ust. 5 ustawy. Regulamin nie może określać okresu obowiązywania umowy, a także zawierać postanowień uzasadniających wypowiedzenie umowy przez przedsiębiorstwo ani przesłanek, których wystąpienie będzie skutkować wygaśnięciem umowy, jak również nie może określać skutków rozwiązania albo wygaśnięcia umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa. 3. W § 10 ust. 1-10 Regulaminu - Rada bezpodstawnie uregulowała zasady określania ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków, podczas gdy ustawodawca precyzyjnie uregulował zasady obliczania ilości pobranej wody oraz odprowadzonych ścieków i odstępstwa od nich w art. 26 i art. 27 ustawy oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 27 lutego 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 472). Rada nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. 4. Zapis § 10 ust. 12-15 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe. Regulamin nie może określać terminu płatności za fakturę oraz rozliczenia nadpłaty. Kwestie te zostały uregulowane w § 17 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. Rada powieliła zapisy zawarte już w rozporządzeniu. 5. W § 11 ust. 5 Regulaminu określono, że do wniosku o wydanie warunków przyłączenia nakazuje się udostępnić dokument określający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zapis ten przekracza upoważnienie ustawowe. Brak jest jakichkolwiek podstaw do nakładania obowiązku "udostępniania" przez odbiorcę dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. Dokument taki (którym będzie zazwyczaj akt notarialny nabycia nieruchomości) zawiera bowiem szereg danych wrażliwych, o których wiedza jest dla przedsiębiorstwa całkowicie zbędna dla określenia warunków przyłączenia do sieci (np. pełne dane personalne zbywców, ich numery PESEL, adresy zamieszkania, numery dowodów osobistych, cena nabycia nieruchomości, fakt ustanowienia na niej hipoteki, stosunki majątkowe nabywców, dodatkowe zastrzeżenia umowne itp.). Co więcej, skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Za niedopuszczalne należy uznać także żądanie dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej - dokument tego typu nie jest bowiem wymagany przepisami Prawa budowlanego, a rada gminy nie ma legitymacji prawnej do władczego wkraczania w tą sferę stosunków administracyjnoprawnych. 6. W § 13 ust. 1 i 2 oraz w § 14 ust. 7 Regulaminu Rada wskazała, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać. 7. Zapis § 14 ust. 5 Regulaminu, zgodnie z którym przed zasypaniem przyłącza podmiot przyłączany zobowiązany jest wykonać geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w oparciu o przepisy wykonawcze do art. 43 ust. 4 Prawa budowlanego i dostarczyć kopię powstałej mapy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienie nie znajduje uzasadnienia prawnego i wykracza poza upoważnienie ustawowe. Oczywistym jest, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie warunki przewidziane przepisami odrębnymi. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo, jak również, aby obowiązki te określał nieprecyzyjnie, używając terminologii innej aniżeli przyjęta przez ustawodawcę. 8. Zapis § 16 ust. 4 Regulaminu powtarza regulacje, które zostały zawarte w art. 8 ust. 1 ustawy. Skoro ustawa szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy regulaminu nie mogą powielać zapisów ustawowych. 9. W § 16 ust. 7 Regulaminu Rada wskazała, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. W ocenie skarżącego, wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy. Rolą Rady jest bowiem określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. 10. W § 21 ust. 1 Regulaminu stwierdza się, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a Gminą Miastem Skierniewice. W ocenie skarżącego zawieranie takiej umowy jest bezcelowe, skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej, ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru, a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Poza wskazanymi wadami, w ocenie Wojewody Łódzkiego, przedmiotowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie wypełnia delegacji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 3 i 5 ustawy i polegającej na określeniu sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, nie zawiera bowiem żadnych regulacji w tym zakresie. Z delegacji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy wynika zaś, że Rada powinna określić w Regulaminie warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek, po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Analiza treści zapisów uchwały wykazała, że regulamin nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. Podsumowując Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowy regulamin nie wypełnia zakresu upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 3 i pkt 5 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Skierniewice stwierdził, że w świetle przedstawionych zarzutów oraz powołanego orzecznictwa skarga zasługuje na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i dodatkowo wyjaśnił, że zarzut z punktu 1 skargi (str. 4 skargi) dotyczy nie tylko § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, ale również § 5 ust. 1 pkt 2 - 10, § 6 pkt 1- 6, § 7 pkt 1-13 i § 8 pkt 1-4 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo. Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.) wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 i poz. 1629). Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, "rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 5 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić należy się z Wojewodą, że zaskarżona uchwała nie zawiera określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi o nie wypełnieniu upoważnienia ustawowego. Wprawdzie w § 5 ust. 1 pkt 1 Rada uregulowała minimalny poziom ilości dostarczanej wody, minimalne ciśnienie wody i minimalną ilość przyjmowanych ścieków, ale w zakresie jakości wody, Regulamin odsyła do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zdaniem Sądu, nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej odesłanie w tym zakresie do zezwolenia, pozwolenia wodnoprawnego, umowy czy rozporządzeń. Wskazać też należy, że w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków", jednakże ani regulacje tego rozdziału, ani też inne przepisy uchwały, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako wypełniających dyspozycję normy art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Sąd stoi na stanowisku, iż skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tymczasem w treści załącznika (tj. Regulaminu) do zaskarżonej uchwały kwestii tych nie unormowano, skoro odesłano w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawnych. Odesłanie takie niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej, a co więcej stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot. Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14, wszystkie przytaczane wyroki są dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Odnosząc się do podnoszonej przez Wojewodę kwestii powtórzenia w Regulaminie przepisów ustawy i aktów do niej wykonawczych wyjaśnienia wymaga, że stosownie do § 115 i 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 - dalej przywoływany jako: "załącznik do rozporządzenia z.t.p."), które to postanowienia zgodnie z § 143 ww. załącznika, stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zasadę tą potwierdza również art. 118 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia z.t.p. wskazujący, że nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawy czy rozporządzenia oraz klasyfikującego takie uchybienia jako istotnie naruszające zasady techniki legislacyjnej. Zaakcentować przy tym należy, że naruszenie omawianej zasady techniki prawodawczej prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Powtórzony bowiem przepis ustawy jako interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 270/13; wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16). Innymi słowy, uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a zatem przepisy uchwały naruszające ten zakaz uznać należy za nieważne. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego aktu, gdyż § 10 ust. 1 – 10 Regulaminu normuje zasady określania ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków, podczas gdy ustawodawca precyzyjnie uregulował zasady obliczania ilości pobranej wody oraz odprowadzonych ścieków i odstępstwa od nich w art. 26 i art. 27 ustawy oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 27 lutego 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 472). Rada nie ma więc prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Taki sam zarzut jest uzasadniony w odniesieniu do § 10 ust. 12 – 15 Regulaminu, w którym określono termin płatności za fakturę oraz rozliczenia nadpłaty, bowiem kwestie te zostały uregulowane w § 17 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. Rada powieliła więc zapisy zawarte już w rozporządzeniu. Podobnie rzecz się ma z § 16 ust. 4 Regulaminu, gdyż zawarty w nim zapis powtarza regulacje z art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak słusznie podniesiono w skardze, skoro ustawa szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy regulaminu nie mogą powielać zapisów ustawowych. Podnieść w tym miejscu należy, że we wspomnianym wcześniej rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków" Rada Miasta Skierniewice szeroko opisała prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorców usług: w § 5 ust. 1 pkt 2 - 10 - obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, w § 6 pkt 1- 6 - prawa przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, w § 7 pkt 1-13 - obowiązki odbiorców usług, zaś w § 8 pkt 1-4 Regulaminu prawa odbiorców usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Podkreślenia wymaga, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" użytym w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym uznać należało, że także § 5 ust. 1 pkt 2 – 10, § 6 pkt 1 – 6, § 7 pkt 1 – 13, § 8 pkt 1 - 4, § 9 ust. 5 – 10 Regulaminu normujące kwestię treści umowy, w tym prawa i obowiązki stron umowy, tj. przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i odbiorców usług, czas trwania umowy, sposób zmiany, rozwiązywania czy wygaśnięcia umowy, wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Określenie tych elementów przez Radę Gminy w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowi o ingerencji w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie był uprawniony. Nie ma także podstaw prawnych nałożony w § 11 ust. 5 Regulaminu na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Słusznie też strona skarżąca podnosi, że skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Niedopuszczalne jest także żądanie dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, bowiem dokument tego typu nie jest wymagany przepisami Prawa budowlanego, a rada gminy nie ma legitymacji prawnej do władczego wkraczania w tą sferę stosunków administracyjnoprawnych. Z kolei w § 13 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 7 załącznika do uchwały Rada Miejska wskazała, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Skarżący zasadnie podniósł, że powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji w zakresie określania przesłanek negatywnych, to jest odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Wojewoda wskazał również, że w § 14 ust. 5 Regulaminu znajduje się zapis dotyczący nałożenia na podmiot przyłączany obowiązku wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przed zasypaniem przyłącza oraz dostarczenia kopii powstałej mapy do przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, który to obowiązek w jego ocenie uznać należy za niezgodny z prawem. Kwestie związane z wykonaniem operatu geodezyjnego zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłącza geodezyjnego inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie w gruncie, zawierają zapisy art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Oczywistym jest zatem, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystkie przewidziane przepisami odrębnymi warunki. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo, jak również, aby obowiązki te określał nieprecyzyjnie, używając terminologii innej aniżeli przyjęta przez ustawodawcę. Sąd przychyla się do twierdzenia Wojewody, że kolejne unormowanie Regulaminu, tj. § 16 ust. 7 nie znajduje umocowania prawnego w art. 19 ust. 5 ustawy. W powyższym przepisie Rada wskazała, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. W ocenie skarżącego, wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy. Rolą Rady jest bowiem określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. Zdaniem Sądu, skoro w art. 8 ustawy określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że opisana regulacja stanowi istotne naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, usprawiedliwiony jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 21 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a Gminą Miastem Skierniewice. Analiza art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Należało zatem przyjąć, wbrew stanowisku wskazanemu przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego, z istotnym naruszeniem prawa. Nadto, zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Sąd podziela także stanowisko strony skarżącej , iż przedmiotowy Regulamin nie wypełnia delegacji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 3 i 5 ustawy. I tak, zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 3 w regulaminie winien zostać określony sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Skierniewice nie zawiera żadnych regulacji w tym zakresie. W Rozdziale 4, w którym jak wskazuje tytuł winna zostać uregulowana ta materia, zostały zamieszczone wyłącznie przepisy będące powtórzeniem lub modyfikacją przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a jest to - jak wskazano powyżej - powielanie uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów, zatem stanowi w ocenie Sądu przekroczenie upoważnienia ustawowego i jest istotnym naruszeniem prawa. Ponadto, z delegacji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy wynika, że Rada powinna określić w Regulaminie warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Analiza treści zapisów uchwały wskazuje, że regulamin nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. W Rozdziale 6 Regulaminu, zatytułowanym "Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" zawarty został jedynie przepis określający, kiedy przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci i co robi przedsiębiorstwo, gdy odmówi przyłączenia do sieci oraz przepis stanowiący, że poziom dostępu do usług wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Postanowienia te nie określają w istocie technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. warunków, po spełnieniu których będzie możliwy dostęp do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zatem i w tym zakresie powyższa regulacja nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy. Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak również powtarzaniu zapisów ustaw i innych aktów normatywnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej naruszenia wszystkich wskazanych w skardze zapisów Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Ponieważ stwierdzono nieważność części zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały, a ich wyeliminowanie nie dezintegruje pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały, nie zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, w związku z czym orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), uznając, iż stronie skarżącej należy się zwrot całości kosztów zastępstwa wobec uwzględnienia wszystkich zarzutów skargi, mimo że nie uwzględniono wniosku o stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego aktu. IB