II SA/Op 270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Głogówek z dnia 27 grudnia 2012 r., nr XXV/183/2012 w przedmiocie regulaminu korzystania z gminnych obiektów 1) stwierdza nieważność punktu 9 lit. "d", lit. "f", lit. "g", lit. "i", lit. "k"; punktu 10; punktu 12 i punktu 17 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza nieważność punktu 11 lit. "e", lit. "g"; punktu 12; punktu 16 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w jakiej w punkcie 1 i 2 wyroku stwierdzono jej nieważność. Uchwałą Nr XXV/183/2012 z dnia 27 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Głogówku, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- zwanej dalej też ustawą lub w skrócie u.s.g.), uchwaliła Regulamin korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko - Orlik 2012"- stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§1 uchwały) oraz Regulamin korzystania z lodowiska "Biały Orlik", stanowiący załącznik nr 2 do uchwały (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Głogówka (§ 3 uchwały), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4 uchwały), co nastąpiło 8 maja 2013 r. W dniu 10 czerwca 2013 r. Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł na powyższą uchwałę skargę i zażądał stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając swoje żądanie organ nadzoru podniósł, iż przedmiotowe Regulaminy zostały podjęte z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ stwierdził, że rada gminy posiada - co prawda - stosowne uprawnienie do określania zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej położonych na jej terenie, jednak powtarzanie regulacji ustawowych, jak również ich modyfikacja lub uzupełnianie przez przepisy prawa miejscowego jest niedopuszczalne. Uchwalone przez Radę Miejską w Głogówku regulacje korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, jakimi są boiska i lodowisko, jest aktem prawa miejscowego. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), organ stanowiący, musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu, powstrzymując się od wypełniania ich treści postanowieniami ustawy. W ocenie Wojewody, przepisy gminne uchwalone przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy ustrojowej nie mogą wykraczać poza istotę korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zwłaszcza wówczas, gdy cechy prawne i granice owego korzystania zostały zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Tymczasem Rada Miejska w Głogówku uregulowała w załącznikach do niniejszej uchwały kwestie będące przedmiotem unormowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zakazy określone przez organ stanowiący gminy: - w pkt 9 lit. "d" oraz "i" załącznika nr 1 oraz pkt. 11 lit. "e" załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, uregulowane są w przepisie art. 143, art. 144 Kodeksu wykroczeń; - w pkt 9 lit. "g" załącznika nr 1 uchwały, uregulowane zostały w przepisach art.145 Kodeksu wykroczeń; - w pkt 12 załącznika nr 2 uchwały, uregulowane zostały w art. 62 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani, w zakresie, w jakim dotyczy wnoszenia na teren obiektów środków odurzających. Nadto Wojewoda zauważył, że postanowienia pkt. 9 lit. "f" załącznika nr 1 oraz pkt. 12 załącznika nr 2 do uchwały, w zakresie, w jakim formułują zakaz wnoszenia na teren obiektu alkoholu, a także spożywania alkoholu poza obrębem punktów gastronomicznych pozostają w sprzeczności z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powyższy przepis, w ocenie Wojewody, stanowi samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Ustalenie zatem, iż na terenie wymienionych w uchwale obiektów użyteczności publicznej zabrania się wnoszenia alkoholu oraz spożywania go poza obrębem punktów gastronomicznych powinno, zatem nastąpić w uchwale wydanej na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podobnie, zawarty w cytowanych wyżej zapisach załączników uchwały zakaz palenia papierosów wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 5, 9, 10 i 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Także uregulowanie w uchwale w pkt 9 lit. "k" załącznika nr 1 do uchwały oraz w pkt 11 lit. "g" załącznika nr 2 zakazu wprowadzania zwierząt na teren obiektów użyteczności publicznej pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Wojewody, wprowadzenie powyższego zakazu, jako jednego z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mającego na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym jednak znaczeniu stanowi część uchwalanego przez radę na podstawie odrębnej delegacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jednocześnie organ wskazał, jako naruszające delegację zawartą w art. 40 ust. 1 pkt 2 u.s.g. postanowienia punktów 10 lit. "a" , pkt. 12, pkt 17 załącznika nr 1 do uchwały oraz punktu 16 załącznika nr 2 do uchwały. Charakter tych regulacji (z zakresu prawa cywilnego) oraz obowiązujące w tym zakresie postanowienia ustawowe, pozbawiają Radę możliwości stanowienia przepisów modyfikujących akty prawa powszechnie obowiązującego. W pkt 10 lit. "a" załącznika nr 1 do uchwały wyłączono odpowiedzialność administratora za wypadki powstałe w trakcie korzystania z obiektu, w pkt 12 tego załącznika wyznaczono krąg osób odpowiedzialnych materialnie za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk, a w pkt 17 stwierdzono, że gmina Głogówek nie ponosi odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na terenie kompleksu. W załączniku nr 2 do uchwały w pkt 16 powtórzono tę regułę. Tymczasem ogólne reguły wykonywania zobowiązań, w tym obowiązek dochowania należytej staranności, związek przyczynowy między działaniem, zaniechaniem a wynikłą z nich szkodą oraz skutki niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania zostały szczegółowo określone w przepisach Kodeksu cywilnego. W świetle tych przepisów generalne wyłączenie odpowiedzialności za szkody, chociażby wyrządzonej wskutek nie przestrzegania przepisów regulaminów jest niedopuszczalne. Nie można z góry założyć, iż nawet jeżeli szkoda powstała wskutek nie przestrzegania przez korzystających z gminnych obiektów zapisów regulaminów, to druga strona wykonała swoje zobowiązanie w sposób należyty i w związku z tym nie ponosi odpowiedzialności za szkodę. Istotnym zatem dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej będzie ustalenie, czy wynikła szkoda jest następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Zdaniem Wojewody Opolskiego, za niedozwolone postanowienia umowne uznaje się m. in. takie postanowienia, które wyłączają lub ograniczają odpowiedzialność względem konsumenta za szkody na osobie. Korzystanie chociażby z boiska czy też lodowiska związane jest z praktyką wydawania przez jedną ze stron szczegółowych regulaminów, co do których uważa się, że wiążą one obie strony, i to bez potrzeby wyrażania na nie osobnej zgody. W tym znaczeniu treść regulaminu kształtuje prawa i obowiązki stron stosunku zobowiązaniowego. Regulamin nie może narzucać takich warunków, poprzez które pozbawia się z mocy prawa osoby korzystające z usług roszczeń do zwrotu poniesionych kosztów, w razie wystąpienia określonych sytuacji. W świetle art. 3853 pkt 13 Kodeksu cywilnego za niedozwolone uznać należy m. in. takie postanowienia umowne, które przewidują utratę prawa żądania zwrotu świadczenia konsumenta spełnionego wcześniej, niż świadczenie kontrahenta, gdy strony wypowiadają, rozwiązują lub odstępują od umowy. Zdaniem organu nadzoru brak podstaw prawnych do wprowadzania zasad odpowiedzialności materialnej za szkody do uchwał podejmowanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zważywszy, iż odpowiedzialność za ww. naruszenia została uregulowana w odpowiednich przepisach Kodeksu wykroczeń (tj. w art. 143, art. 74, art. 85, art. 144). Informację o sankcjach karnych przewidzianych w Kodeksie wykroczeń organ może umieścić na tablicy informacyjnej i w innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych. Informacja ta musi być jednak ścisła i zgodna z normą karną Kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę Gmina Głogówek wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podzieliła stanowisko zaprezentowane w skardze, że przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych. Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały organ wskazał, iż zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, jak również nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, gdyż nie powtarza literalnie regulacji ustawowych. Zamierzeniem uchwałodawczym pozostawało precyzyjne określenie praw i obowiązków osób korzystających z obiektów publicznych. Podniósł, że zaskarżona uchwała, w aktualnym brzmieniu służy realizacji funkcji informacyjnej, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie. Powołując się na zasadę "Lex imperat, non docet", organ wywodził, iż każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania, zważywszy, iż każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie winien nieść ze sobą określone informacje dla odbiorcy. Skutek ten, w szczególności na gruncie poruszanej problematyki uchwały jest nadto szczególnie wymagany. W ocenie organu zaskarżona uchwała przede wszystkim reguluje a wtórnie informuje i w dodatku nie poprzez przepisanie wprost zapisów ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda (art. 86 u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głogówku z dnia 27 grudnia 2012 r., Nr XXV/183/2012, w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych "Moje Boisko- Orlik 2012" oraz Regulaminu korzystania z lodowiska "Biały Orlik", będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 ww. ustawy, akty te stanowione są w szczególności w sprawach dotyczących: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż samorząd gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi, bowiem wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada gminy obowiązana jest, zatem przestrzegać zakresu upoważniania ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii objętej regulacjami tego aktu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nim zawarte mają, bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla aktu prawa miejscowego, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Wskazać również należy, iż przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Przepis § 136 tego rozporządzenia wyraźnie ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 – opubl. LEX nr 511464). Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W świetle poczynionych uwag Sąd, jako zasadne uznał zarzuty organu nadzoru dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących modyfikację, powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. W związku z tym Sąd stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Głogówku przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia Regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej, do których należą min. boiska i lodowiska. Oceniając zapisy zaskarżonej uchwały w kontekście wcześniej poczynionych uwag, zasadniczo należy podzielić argumentację Wojewody Opolskiego, co do istotnego naruszenia postanowień punktu 9 lit. "d", lit. "f", lit. "g", lit. "i", lit. "k"; punktu 10; punktu 12 i punktu 17 załącznika nr 1 oraz punktu 11 lit. "e", lit. "g"; punktu 12 i punktu 16 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, gdyż przepisy te wykraczają poza zakres delegacji ustawowej bądź powtarzają lub modyfikują normy ustawowe. Rozpoczynając ocenę poszczególnych naruszeń prawa w zapisach uchwały zważyć trzeba, że Rada Miejska w Głogówku dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawowych w pkt 9 lit. "k" załącznika nr 1 do uchwały oraz pkt 11 lit. "g" załącznika nr 2, w zakresie, jakim reguluje się kwestie zakazu wprowadzania zwierząt na teren obiektów użyteczności publicznej, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany "regulaminem" będący aktem prawa miejscowego. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ma rację Wojewoda, że wprowadzenie powyższego zakazu, jako jednego z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mającego na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ma swoje uzasadnienie w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym jednak znaczeniu stanowi część uchwalanego przez radę na podstawie odrębnej delegacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło również w pkt 9 lit "f" załącznika nr 1 oraz w pkt 12 załącznika nr 2, w zakresie, jakim zawiera zakaz wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, co narusza art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.). Przepisy ustawy o ochronie zdrowia stanowią samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Ustalenie zatem, iż na terenie wymienionych w uchwale obiektów użyteczności publicznej zabrania się wnoszenia alkoholu oraz spożywania go poza obrębem punktów gastronomicznych powinno nastąpić w uchwale wydanej tylko i wyłącznie na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto za naruszające delegację zawartą w art. 40 ust. 1 pkt 2 u.s.g. należało uznać postanowienia zawarte w pkt 10 lit. "a", w pkt 12 i w pkt 17 załącznika nr 1 oraz w pkt 16 załącznika nr 2. W pkt 10 lit. "a" Załącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że "administrator nie ponosi odpowiedzialność za wypadki powstałe w trakcie korzystania z obiektu". Zapis ten wprost wyłącza odpowiedzialność administratora za wypadki powstałe w trakcie korzystania z obiektu, a z kolei w pkt 12 tego załącznika określono krąg osób odpowiedzialnych materialnie za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk stanowiąc, że za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające", a w pkt 17 tego załącznika oraz w pkt 16 załącznika nr 2 stwierdzono, że "Gmina Głogówek nie ponosi odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na terenie kompleksu". Przypomnieć należy, iż upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez korzystających z takich terenów i urządzeń. Jednakże rada gminy nie jest na tej podstawie uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11) i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Go 974/09 – opubl http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak sformułowane zapisy pkt 10 lit. a, pkt 12 i pkt 17 Załącznika nr 1 oraz pkt 16 Załącznika nr 2 do uchwały nie tylko wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", ale także bezpodstawnie ingerują w zastrzeżoną dla ustawodawcy sferę odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych. Stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (tak też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 113/12, dostępny na stronie internetowej NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólne reguły wykonywania zobowiązań, w tym obowiązek dochowania należytej staranności, związek przyczynowy między działaniem, zaniechaniem a wynikłą z nich szkodą oraz skutki niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania zostały szczegółowo określone w przepisach Kodeksu cywilnego. W świetle tych przepisów generalne wyłączenie odpowiedzialności za szkody, chociażby wyrządzonej wskutek nie przestrzegania przepisów Regulaminów jest niedopuszczalne. Nie można zatem założyć, iż nawet jeżeli szkoda powstała wskutek nie przestrzegania przez korzystających z gminnych obiektów zapisów Regulaminów, to druga strona wykonała swoje zobowiązanie w sposób należyty i w związku z tym nie ponosi odpowiedzialności za szkodę. Istotnym dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej będzie ustalenie czy wynikła szkoda jest następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Należy zgodzić się z Wojewodą, że korzystanie z boiska czy też lodowiska związane jest z praktyką wydawania przez jedną ze stron szczegółowych regulaminów, co do których uważa się, że wiążą one obie strony, i to bez potrzeby wyrażania na nie osobnej zgody. W tym znaczeniu treść regulaminu kształtuje prawa i obowiązki stron stosunku zobowiązaniowego, zatem regulamin taki nie może narzucać takich warunków, poprzez które pozbawia się z mocy prawa osoby korzystające z usług roszczeń do zwrotu poniesionych kosztów, w razie wystąpienia określonych sytuacji. W świetle art. 3853 pkt 13 Kodeksu cywilnego za niedozwolone uznać należy m. in. takie postanowienia umowne, które przewidują utratę prawa żądania zwrotu świadczenia konsumenta spełnionego wcześniej, niż świadczenie kontrahenta, gdy strony wypowiadają, rozwiązują lub odstępują od umowy. Modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Dokonując oceny takich modyfikacji zawartych w uchwale Sąd stwierdził nieważność wymienionych powyżej zapisów Regulaminu, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Sąd przychyla się również do stanowiska organu, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę o czym stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg powtórzenia stwarza możliwość interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Nie można też nie dostrzegać, że wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, z całą pewnością należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Badając zgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, Sąd dostrzegł także istotne naruszenie prawa na skutek dokonania w uchwale dosłownych powtórzeń regulacji ustawowych. Jako istotną dla oceny zasadności skargi Sąd uznał fakt, że stanowią one przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i czynią niejasnym charakter powtórzonych norm w kontekście ich miejsca w hierarchii przepisów prawa. Powtarzanie zapisów ustawy w akcie prawa miejscowego może, bowiem wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii. Stwierdzona przez Sąd wadliwość, polegająca na nieuprawnionym powtórzeniu norm ustawowych, dotyczy następujących przepisów zaskarżonej uchwały: - pkt 9 lit. "g" załącznika nr 1 uchwały, o treści "w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom oraz korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem zabrania się zaśmiecania", stanowi powtórzenie art.145 Kodeksu wykroczeń "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec"; - pkt 9 lit. "f" załącznika nr 1, o treści "w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom oraz korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem zabrania się palenia tytoniu, spożywania alkoholu i środków odurzających" oraz pkt 12 załącznika nr 2 uchwały o treści "na ternie lodowiska obowiązuje zakaz palenia papierosów, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, środków odurzających oraz przebywania w obiekcie osób w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub innych środków odurzających", w zakresie, w jakim formułują zakaz wnoszenia i spożywania środków odurzających, stanowi powtórzenie art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.) "kto wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe"; - pkt 9 lit. "f" załącznika nr 1, o treści "w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom oraz korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem zabrania się palenia tytoniu, spożywania alkoholu i środków odurzających" oraz pkt 12 załącznika nr 2 uchwały, o treści "na terenie lodowiska obowiązuje zakaz palenia papierosów, wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, środków odurzających oraz przebywania w obiekcie osób w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub innych środków odurzających", w zakresie, w jakim formułują zakaz palenia wyrobów tytoniowych, stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 5,9,10,11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych ( Dz. U. z 1996 r. nr 10, poz. 55 ze zm.). " zabrania się palenia wyrobów tytoniowych w , z zastrzeżeniem art. 5a: w pomieszczeniach zakładów pracy innych niż wymienione w pkt 1 i 2, w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku publicznego, w pomieszczeniach obiektów sportowych, w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci, w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego". Reasumując, powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i umieszczenie ich w opisanych powyżej postanowieniach Regulaminu, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji, było niedopuszczalne i z powyżej omówionych względów stanowiło istotne naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. Podkreślić trzeba, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 23011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując nawet wyjątkową dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, zważyć trzeba, że kontrolowana uchwała w załącznikach nr 1 i 2 ich nie spełnia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić nieważność punktu 9 lit. "d", lit. "f", lit. "g", lit. "i", lit. "k"; punktu 10; punktu 12 i punktu 17 załącznika nr 1 oraz punktu 11 lit. "e", lit. "g"; punktu 12; punktu 16 załącznika nr 2, zaskarżonej uchwały. W pozostałej części skargę oddalono, gdyż w zakresie tym zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Nota bene mimo, że z petitum skargi nie wynika, iż organ nadzoru zaskarża tylko część zapisów uchwały, to analiza uzasadnienia skargi mogłaby na to wskazywać. Nie mniej wątpliwości co do zakresu zaskarżenia (część czy całość uchwały) nie można rozstrzygać na podstawie samego uzasadnienia skargi. Sąd związany jest żądaniem zawartym w petitum skargi, które sformułowano jako "stwierdzenie nieważności uchwały" a nie "części uchwały". Dlatego w pkt 3 wyroku dalej idącą skargę, poza zakresem stwierdzonej w pkt 1 i pkt 2 wyroku nieważności, oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.