II SA/Go 974/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XI/73/07 w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z terenów zieleni miejskiej I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6, II orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I. Uchwałą nr XI/73/07 z dnia 31 maja 2007 r. , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 2 pkt. 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz.558, NM13, poz. 984; z 2003 r. Nr 214, poz. 1806, Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568; z 2004 r. 153, poz. 1271, Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203, Nr 214, poz 1806) oraz art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, Nr 167, poz. 1372 ; z 2003 r. Nr 80, poz. 719, Nr 122, poz. 1143; z 2004 r. Nr 29, poz. 257, Nr 99, poz. 1001; Nr 152, poz. 1597, art. 6 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ; z 2004r. Nr 96, poz. 959 ) Rada Miejska uchwaliła Regulamin korzystania z terenu zieleni miejskiej, której właścicielem jest Gmina. Zgodnie z § 2 uchwały w trosce o zachowanie porządku, ładu, a przede wszystkim bezpieczeństwa wszystkich przebywających osób na terenie parku miejskiego wprowadza się następujące zasady: 1) teren parku służy do wypoczynku oraz aktywnej rekreacji w miejscach do tego przeznaczonych. 2) na obszarze parku obowiązuje zakaz: a) zaśmiecania terenu, b) niszczenia lub uszkadzania roślinności oraz rozkopywania gruntu, c) niszczenia urządzeń parkowych, d) spożywania napojów alkoholowych, e) pozostawiania palących się przedmiotów oraz palenia ognisk, f) jazdy na rowerach poza wyznaczonymi trasami, g) hałasowania, a także używania sprzętu nagłaśniającego, h) wprowadzania psów bez smyczy i kagańca, i) handlu i usług bez zezwolenia Burmistrza, j) wnoszenia i używania materiałów pirotechnicznych, wybuchowych i szkodliwych substancji chemicznych, Sygn. akt II SA/Go 974/09 k) umieszczania bez zgody właściciela obiektu tablic, napisów oraz ogłoszeń, I) zanieczyszczania wody w stawie oraz kąpieli i wędkowania, ł) płoszenia, ścigania, chwytania oraz zabijania zwierząt, m) ruchu pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem, n) przestrzega się przed niebezpieczeństwem przebywania w czasie silnego wiatru i burzy pod konarami lub w sąsiedztwie starych drzew W myśl § 4 turystyka konna dozwolona jest po wyznaczonych trasach, za zgodą Burmistrza, natomiast zgodnie z § 5 organizowanie imprez masowych jest dopuszczalne jedynie za zgodą i na warunkach uzgodnionych z Burmistrzem. W paragrafie § 6 uchwały wskazano, iż naruszenie postanowień regulaminu podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczeniach. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) poprzez wprowadzenie w § 6 przepisów przewidujących wymierzanie w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia kar za naruszenie postanowień regulaminu pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalenia takich przepisów. Skarżący wskazał, iż w §§ 2 i 4 w/w uchwały Rada Miejska ustanowiła szereg zakazów dotyczących zachowania się osób korzystających z terenów zieleni miejskiej, w § 2 zwolniła od przestrzegania zakazu ruchu pojazdami silnikowymi, zaprzęgowymi i motorowerami na terenach zieleni miejskiej osoby wykonujące czynności służbowe lub gospodarcze, zaś w § 5 wprowadziła obowiązek uzyskiwania zgody Burmistrza na zorganizowanie na terenach zieleni miejskiej imprez masowych. Z kolei w § 6 Rada Miejska postanowiła, że naruszenie postanowień regulaminu podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. W ocenie Prokuratora Okręgowego analiza uchwały Nr XI/73/07 pozwala na stwierdzenie, iż jej § 6 w istotny narusza przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, bowiem wprowadzenie w Regulaminie korzystania z terenów zieleni miejskiej, sankcji wykroczeniowej za naruszanie postanowień regulaminu uznać należy za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych Sygn. akt II SA/Go 974/09 wskazanymi w powyższych przepisach. Podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie na podstawie tej ustawy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jedynie wskazane powyżej przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mogą - zgodnie z art. 40 ust. 4 tej samej ustawy -przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Wywodził, iż Rada Miejska, ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym regulamin korzystania z terenów zieleni miejskiej nie była zatem uprawniona do wprowadzenia do tego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów przewidujących kary za naruszanie postanowień regulaminu. Wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 uchwała nie może bowiem zawierać przepisów porządkowych, albowiem ich wydanie wymagałoby przyjęcia innej podstawy prawnej i innego sposobu publikacji oraz określenia daty wejścia w życie zaskarżonego aktu. Skarżona uchwała może przewidywać kar albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Skoro zatem regulamin korzystania z terenów zieleni miejskiej nie jest aktem zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to oznacza to, iż sam regulamin nie może zawierać jakichkolwiek własnych przepisów o charakterze karnym sankcjonujących jego naruszenie, albowiem takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. Rada gminy obowiązana jest nadto przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Skarżący wskazał, iż naruszenia ustanowionych w formie regulaminu zakazów mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. W przypadku zaskarżonej uchwały wskazać przykładowo można, iż naruszenie zakazów określonych w § 2 pkt 2 wyczerpywać może znamiona szeregu wykroczeń z rozdziałów X, XVII i XIX kodeksu Sygn. akt II SA/Go 974/09 wykroczeń, w przypadku zakazu określonego w § 2 pkt 2 lit. c w zależności od wartości zniszczonych urządzeń parkowych znamiona wykroczenia z art. 124 § 1 kodeksu wykroczeń, bądź przestępstwa z art. 288 § 1 kodeksu karnego, zaś w przypadku zakazu określonego w § 2 pkt 2 lit. ł, w części w jakiej dotyczy on zabijania zwierząt przestępstwa z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Wskazywał, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. W tym zakresie skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 lutego 2003 r., l SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520). Z kolei ustalenie, iż naruszenia ustanowionych w formie regulaminu korzystania terenów zieleni miejskiej zakazów mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń, w kodeksie karnym lub w ustawie szczególnej skutkuje stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r, sygn. II GSK 68/06). W konsekwencji wadliwości zaskarżonej uchwały nie można upatrywać jedynie w niepowołaniu w jej podstawie prawnej przepisu art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego kwestionowany akt narusza zatem powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał także, iż analogiczny pogląd prawny co do niedopuszczalności stanowienia w przepisach wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przepisów o charakterze karno-admnistracyjnym wyrażany jest również w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Sygn. akt II SA/Go 974/09 w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 1995 roku, sygn. IV SA 1511/95 ( Lex nr 25027), w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 maja 1994 r., sygn. SA/Wr 470/9 ( Lex nr 43619), czy też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 lipca 2009 r, sygn. II SA/G11252/09. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały jako w istotny sposób naruszającego przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzucie skargi. W odpowiedzi na skargą Rada Miejska nie zajęła w sprawie stanowiska procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje min. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: jako ppsa.). Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sygn. akt II SA/Go 974/09 Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ( uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Wjudykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy, skargę Prokuratora Okręgowego należało uznać za zasadną. Słuszne jest bowiem stanowisko skarżącego, iż zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało częściowe wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w zakresie obejmującym § 6. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie ( radzie gminy jako jej organowi stanowiącemu ) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy, bezpośrednio na jej podstawie, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek Sygn. akt II SA/Go 974/09 pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy aktów prawa miejscowego, kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Z mocy zaś ust. 4 cytowanego artykułu przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Podjęta przez Radę Miejską uchwała Nr XI/73/07 z dnia [...] maja 2007 w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z terenów zieleni miejskiej, dotycząca parków miejskich wymieniowych w § 7, wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie formułując w uchwale regulamin korzystania z terenów należących do Gminy, na których znajduje się zieleń urządzona Rada Miejska uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z parków miejskich. Parki takie niewątpliwie bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów , które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy. Odnosząc poczynione uwagi do kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej wskazać należy, iż użyty w niej zwrot " zakazy" ( § 2 pkt 2 ) powinien być rozumiany jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z parków miejskich wymienionych w § 7 uchwały. Z całą stanowczością stwierdzić jednak należy, jak słusznie wywodził skarżący Prokurator Okręgowy, iż w uchwale podjętej na podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy organ stanowiący Gminy Sygn. akt II SA/Go 974/09 nie był uprawniony do określenia sankcji za naruszenie zakazów ustanowionych w § 2 pkt 2 uchwały Nr XI/73/07. Wydana na wskazanej podstawie prawnej uchwała stosownie do przywołanej wyżej treści normy nie może natomiast zawierać przepisów porządkowych, których charakter i przesłanki dopuszczalności wydania zostały omówione powyżej, wydawanych na innej podstawy prawnej. Uchwała nie może tym samym przewidywać kar albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. W tym zakresie należy w pełni podzielić i zaaprobować stanowisko wyrażone w skardze. Tym samym za słuszne uznać należy stanowisko prokuratora Okręgowego, iż zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności § 6 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, iż naruszenie postanowień regulaminu podlega karze wymierzanej w trybie i na zasadach określonych "w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia". Stosownie bowiem do art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie powiatu wyłącznie przepisy porządkowe mogą wprowadzać kary. Z całą pewnością zaś przepisem porządkowym nie jest uchwała w zakresie wprowadzenia zasad i sposobu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z parków miejskich i innych terenów zieleni miejskiej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te i nakazy nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w kodeksie wykroczeń. Nie można jednak wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z parku i terenów zieleni miejskiej zakazy i nakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. Tego rodzaju informacja może być zamieszczona na tablicach informacyjnych i innych obwieszczeniach o ustanowionych zakazach regulaminowych. Informacja ta jednak musi być ścisła i zgodna z normą karną kodeksu wykroczeń. Pogląd taki, w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 aja 1994 roku w sprawie SA/Wr 470/94 ( publik. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych z 1994r., nr 4-5, poz. 175). Zdaniem składu orzekającego, omówione naruszenie prawa, ma jak słusznie wywodził Prokurator, charakter istotnego naruszenia prawa bowiem kontrolowana uchwała w zakresie § 6 podjęta została przez Radę Miejską bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 6. Sygn. akt II SA/Go 974/09 Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego ( vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).