III SA/Gd 552/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. M. i A. K.-M. na czynność Starosty z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę. W dniu 9 czerwca 2014 r. Starosta – działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) oraz § 2 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720) - wydał skierowanie nr [...], którym – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]) – skierował z dniem 6 czerwca 2014 r. małoletniego K. M. do placówki interwencyjnej [...] w O., ul. K. Pismem z dnia 31 lipca 2019 r. A. K.-M. i I. M. zaskarżyli "fikcyjną czynność materialno-techniczną Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. w sprawie czynności PCPR K. >Skierowanie nr [...]< z dnia 9 czerwca 2014 r., kierującej dziecko - syna K. M. do placówki, która winna być wykonana zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r., sygn. akt [...], ale czynność nie została wykonana". W związku z tym wnieśli o rozpoznanie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej Dyrektora PCPR K. "Skierowanie nr [...]" z dnia 9 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 20 lipca 2019 r. wnieśli ponaglenie do organu. Wyjaśnili, że organ winien był umieścić ich dziecko zgodnie z postanowieniem Sądu w Pogotowiu Opiekuńczym [...], czego jednak nie uczynił. Wskazali ponadto, że wydany wtedy dokument nie zawiera pouczenia dotyczącego w jakim trybie i do kogo należy kierować protest czy zażalenie czy odwołanie czy skargę. Dodali, że postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r. organ odmówił wydania zaświadczenia o prawomocności skierowania nr [...], zatem nadal nie jest ono prawomocne i nie upłynął termin do złożenia skargi na czynność. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżących lub jej oddalenie. Organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że skarżący na mocy wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 5 grudnia 2018 r. (sygn. akt [...]) zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej nad małoletnim K. M., a dodatkowo mają orzeczony zakaz kontaktów z małoletnim. To oznacza, że zostali pozbawieni prawa do wnoszenia skarg na decyzje i inne akty organu, które bezpośrednio lub pośrednio kształtują sytuację prawną i faktyczną małoletniego dziecka, mających na celu zapewnienie należytej pieczy oraz ochrony praw i interesów dziecka. Pozbawienie władzy rodzicielskiej powoduje jednocześnie utratę prawa do występowania w interesie małoletniego dziecka. Władzy rodzicielskiej rodzice zostają pozbawieni z powodu trwałej przeszkody albo - jak to miało to miejsce w wypadku skarżących - nadużywania władzy rodzicielskiej lub zaniedbywania swych obowiązków względem dziecka w sposób rażący. Trudno zatem przyjąć, że działanie skarżących ma na celu dobro dziecka, czy też ma chronić jego interesy. Posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej, zaś brak takiej legitymacji wynikający z braku interesu prawnego ocenić należy jako niedopuszczalne, a w związku z tym dające podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku nie podzielenia powyższego poglądu organ wyjaśnił, że sprawa dotycząca umieszczenia małoletniego K. M. w placówce interwencyjnej na podstawie wskazanego skierowania była już przedmiotem rozpoznania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. i została rozstrzygnięta postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że skierowanie dziecka do placówki stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. W związku z powyższym organ nie miał podstawy prawnej do stwierdzenia jego prawomocności i nie przysługiwało od niego odwołanie. Nadto organ wyjaśnił, że wykonał wyżej wskazane postanowienie Sądu i skierował dziecko do placówki interwencyjnej [...], która była wcześniej pogotowiem opiekuńczym [...], a w związku ze zmianą przepisów i wejściem w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, uległa przekształceniu w placówkę interwencyjną. Wskazanie przez Sąd w postanowieniu na placówkę "pogotowie opiekuńcze" zamiast "placówkę interwencyjną", należy uznać za oczywistą omyłkę. Skarżący - zgodnie z tym na co zwróciło uwagę Kolegium - mógł zaskarżyć jedynie postanowienie Sądu, czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że - wbrew stanowisku organu - niniejsza sprawa mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem skarżący posiadali legitymację skargową w tej sprawie. Przedmiotem skargi, a w konsekwencji kontroli Sądu w niniejszej sprawie, była dokonana - na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm. – dalej zwanej "ustawą") oraz § 2 ust. 1, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720 – dalej zwanego "rozporządzeniem") - czynność Starosty z dnia 9 czerwca 2014 r., polegająca na skierowaniu z dniem 6 czerwca 2014 r. małoletniego K. M. – syna skarżących - do placówki interwencyjnej [...] w O., ul. K. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Przepis ten wyznacza krąg podmiotów, którym przyznano tzw. legitymację skargową, zaś posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek skutecznego zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej (lub też braku tej działalności). W ocenie Sądu skarżący – jako rodzice małoletniego K. M. kierowanego do placówki opiekuńczo-wychowawczej, posiadający, co istotne, w dniu podejmowania przez organ zaskarżonej czynności władzę rodzicielską nad wskazanym dzieckiem (dopiero bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 5 grudnia 2018 r. pozbawiono skarżących tej władzy nad synem) – mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej czynności skierowania ich dziecka od dnia 6 czerwca 2014 r. do wskazanej placówki opiekuńczo-wychowawczej. W ocenie Sądu zaskarżona czynność Starosty, której przedmiotem jest skierowanie dziecka do wskazanej placówki opiekuńczo-wychowawczej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że dany akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) - określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (zob. LEX/el – komentarz do art. 3 [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Zaskarżona czynność Starosty została podjęta w sprawie indywidualnej (wobec małoletniego K. M.), na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa (m.in. § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia), wywołując wobec małoletniego skutki prawne poprzez skierowanie go do wyraźnie wskazanej i oznaczonej placówki opiekuńczo-wychowawczej, w tym przypadku do placówki interwencyjnej [...] w O., ul. K. Przyjąć zatem należało, że stanowiła ona czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyła uprawnień, a odnosząc to do skarżących, jako podmiotów zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 i art. 194 ustawy) – także obowiązków, wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, przy czym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Ponieważ – jak wiadomo Sądowi z urzędu – skarżący wiedzę o zaskarżanej czynności powzięli na długo przed początkiem biegu 30-dniowego terminu do wniesienia niniejszej skargi (np. zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia, sygn. akt III SAB/Gd 5/19), to jednak zważywszy na to, że - jak wskazał tut. Sąd w powołanym wyroku – "kwestia tego, czy wystawione przez organ administracji skierowanie do placówki opiekuńczo-wychowawczej ma charakter decyzji administracyjnej czy też czynności materialno-technicznej budziła kontrowersje i wątpliwości zarówno w dotychczasowej praktyce organów administracji, doktrynie, jak i judykaturze (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 176/17; WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 40/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1247/14; WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 378/17 oraz postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt I OW 16/10, I OW 48/06)", Sąd uznał, że uchybienie terminu wniesienia niniejszej skargi nastąpiło bez winy skarżących. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Samo skierowanie ma charakter wtórny wobec orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, a zatem w istocie ma charakter jedynie wykonawczy w stosunku do wydanego orzeczenia sądu cywilnego, które to orzeczenie stanowi istotną ingerencję w prawa dziecka (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 102/19, wydany w wyniku rozpoznania skargi skarżących). Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje - co do zasady - na podstawie orzeczenia sądu. Jak wynika z akt sprawy, Sąd Rejonowy w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2014 r. sprawy z urzędu o ograniczenie władzy rodzicielskiej A. K.-M. i I. M. nad małoletnimi K. i S. rodz. M., wydał postanowienie z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), którym udzielił zabezpieczenia interesom małoletniego syna uczestników postępowania A. K. i I. M. – K. M. urodzonego w dniu 2 lipca 2005 roku w ten sposób, że umieścił go w Pogotowiu Opiekuńczym [...] w O. (pkt 1), stwierdzając wykonalność punktu 1 niniejszego postanowienia (pkt 3). Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że Starosta, mając na uwadze ww. postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 8 czerwca 2014 r., zobligowany był podjąć bezzwłocznie kroki mające na celu realizację tego orzeczenia, tj. doprowadzenie do formalnego przyjęcia ww. dziecka we wskazanej placówce opiekuńczo-wychowawczej, w tym wypadku placówce typu interwencyjnego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie m.in. placówki opiekuńczo-wychowawczej (pkt 1), która z kolei – w myśl art. 101 ust. 1 ustawy – może być prowadzona jako placówka opiekuńczo-wychowawcza typu: 1) socjalizacyjnego; 2) interwencyjnego; 3) specjalistyczno-terapeutycznego; 4) rodzinnego. Zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej, w szczególności placówka jest obowiązana przyjąć dziecko w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki (art. 103 ust. 1 ustawy). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że zaskarżona czynność Starosty z dnia 9 czerwca 2014 r., mająca na celu – dokonane na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia – skierowanie do placówki interwencyjnej [...] w O., ul. K., małoletniego K. M. z dniem 6 czerwca 2014 r. (a więc od dnia jego faktycznego umieszczenia przez funkcjonariuszy Policji w ww. placówce), była zgodna z prawem, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, zgodnie z żądaniem skarżących, jej bezskuteczności. W szczególności podstawy takiego stwierdzenia nie może stanowić sygnalizowana "rozbieżność" pomiędzy nazwą miejsca umieszczenia małoletniego K. M. w instytucjonalnej pieczy zastępczej, wskazaną w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r. ("w Pogotowiu Opiekuńczym [...] w O.") oraz w skierowaniu Starosty z dnia 9 czerwca 2014 r. ("w placówce interwencyjnej [...] w O., ul. K."). Jak to zostało wskazane powyżej typem placówki opiekuńczo-wychowawczej są placówki interwencyjne. Wskazanie takiej właśnie placówki w podjętym przez organ skierowaniu, z racji okoliczności sprawy poprzedzających umieszczenie małoletniego K. M. i właściwości tego rodzaju placówek, było w pełni uzasadnione i prawidłowe, bez względu na fakt zobowiązania Sądu umieszczenia dziecka w "pogotowiu opiekuńczym". Abstrahując od faktu, iż sama lokacja i nazwa placówki wskazuje na to, że chodzi o tę samą placówkę, to należy także zaznaczyć, że potocznie placówki interwencyjne opiekuńczo-wychowawcze zwane są również pogotowiem opiekuńczym (por. LEX/el – komentarz do art. 101 [w:] K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, LEX 2015). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.