II SA/Po 542/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] (w skrócie: "Burmistrz"), decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożonego przez M. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż organ nie znalazł podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż zamierzenie inwestycyjne było zgodne z wymogami zawartymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) – dalej w skrócie: "u.p.z.p." oraz przepisami odrębnymi. Wskazano, iż projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje, zgodnie z art. 60 ust 4 u.p.z.p. Burmistrz wyjaśnił, że w oparciu o przepisy art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie organu spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W wyniku analizy stwierdzono, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa oraz zabudowa wielorodzinna, gospodarczo-garażowa i handlowo-usługowa, produkcyjna, magazynowa. Tym samym, wnioskowana budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, kontynuuje funkcję zabudowy występującą w analizowanym obszarze oraz w najbliższym sąsiedztwie. Następnie wskazano, że wyznaczono nieprzekraczalną linie zabudowy w odległości 6 m od granicy z gminną drogą publiczną [...], zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Linia zabudowy od [...] zlokalizowana jest w odległości 10m od granicy z działką oznaczoną nr geod. [...]. Wyznaczono również nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20,0m od granicy z działką nr geod. [...] - zgodnie z wnioskiem, dla oddzielenia funkcji mieszkaniowej od terenów zabudowanych obiektami magazynowymi. Wyjaśniono, iż w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wnioskowano o wartości od ok. 22,5% do 35,0% wnioskowanego obszaru. Powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 0,6% do 67,2% powierzchni działki, a średnia powierzchnia zabudowy wynosi 27,5%, co dla wnioskowanej działki wynosi ok. 4483,4 m2. Minimalna wnioskowana wartość 22,5% jest zgodna z wynikiem analizy, natomiast 35,0% przekracza średnią, ale nie wartość maksymalną. Ponadto wartość ok. 35,0% powierzchni terenu inwestycji jest zbliżona do intensywności zabudowy na działkach z zabudową wielorodzinną. Tym samym uznano, iż nawet 35,0% zabudowy nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny najbliższej okolicy, jak i w całym obszarze analizowanym. Jednocześnie w decyzji ustalono parametr na wnioskowanym poziomie, przy czym wartości mniejsze również nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny okolicy. Następnie Burmistrz wyjaśnił, że w zakresie szerokości elewacji frontowej wnioskowano: do 57 m, zgodnie z załącznikiem graficznym. Zgodnie z wynikiem analizy szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 2,0 m do ok. 164,0 m, przy czym średnia szerokość to ok. 9,9 m, a z tolerancją ± 20% wynosi od 7,9 m do 9,9 m. Szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych wynosi od 13,0 m do 60,0 m. Wnioskowana wartość przekracza zatem średni wynik analizy, ale nie wartość maksymalną, ponadto jest zgodna z zabudową o tej samej funkcji. W związku z tym w decyzji ustalono wartość wnioskowaną jako maksymalną, jednak wartości mniejsze również nie zaburzą ładu przestrzennego sąsiedztwa. Jednocześnie ustalono, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach położonych przy tych samych drogach, co wnioskowany obszar, kształtuje się na poziomie od ok. 3,0 m do ok. 14,8 m, przy czym wartość maksymalna dotyczy budynków wielorodzinnych. Przedmiotowa inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, jeśli nie przekroczy wyniku analizy, tj. wysokości 14,8m zgodnie z zabudową działek położonych przy tych samych drogach, co teren inwestycji. Zaznaczono, iż w decyzji wskazano wynikową wartość jako maksymalną, ale wartości mniejsze też nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny okolicy. W zakresie wysokości kalenicy lub attyki budynków wnioskowano o zabudowę od czterech do pięciu kondygnacji nadziemnych. Zgodnie z wynikiem analizy na działkach położonych przy tych samych drogach, co wnioskowany obszar, występują budynki do czterech kondygnacji nadziemnych, podpiwniczone o wysokości do ok. 14,8 m, przy czym wartość maksymalna dotyczy budynków wielorodzinnych. Przedmiotowa inwestycja kontynuuje ten parametr, przy założeniu czterech kondygnacji nadziemnych, zgodnie z zabudową wielorodzinną zlokalizowaną w bliskim sąsiedztwie. W decyzji wskazano wnioskowaną wartość jako maksymalną, jednak wartości mniejsze również nie zaburzą ładu przestrzennego sąsiedztwa. Burmistrz uznał nadto, iż planowane płaskie dachy korespondują z ukształtowaniem dachów budynków położonych w obszarze analizowanym. Co więcej, stwierdzono w analizie, że teren inwestycji posiada dostęp, do gminnej drogi publicznej [...] poprzez istniejące i projektowane zjazdy do gminnej drogi publicznej zlokalizowanej na działce [...] - ul. [...]. Ustalono także, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie stwierdzono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza pozwoliła uznać, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi przepisami odrębnymi. Burmistrz zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej Odwołanie od opisanej decyzji wnieśli D. i Z. M. zarzucając, iż organ I instancji ponownie używa sformułowań nieprecyzyjnych, np. maksymalnie 35,0 %. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości graniczny (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, ale w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego bez odwołania się do skonkretyzowanych i prawidłowych wyliczeń analizy i wnikliwego uzasadnienia takiego odstępstwa. Podniesiono, iż część graficzna załączona do decyzji o warunkach zabudowy nie jest na tyle szczegółowa, aby dokonać prawidłowej analizy, gdyż nie zawiera szkicu planowanej inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazuje konkretnie jakie działki obejmują rodzaj zabudowy, nie wskazano w jaki sposób wyznaczano parametry dla inwestycji, a co najważniejsze, część graficzna nie uwzględnia parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ani ich położenia na działce objętej planowaną inwestycją. Ponadto organ wskazał, że wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od granicy z działką nr geod. [...] dla oddzieleniu funkcji mieszkaniowej od terenów zabudowanych obiektami magazynowymi. Autorzy odwołania podkreślili, że na działce nr geod. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza - hurtownia stali. Nie są to tylko obiekty magazynowe. Zwrócono też uwagę, iż nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy balkonów, wykuszy, gzymsów, okapów, dachów. Powyższe może mieć ogromny wpływa relacje sąsiedzkie i zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżących brak jest dostępu do drogi publicznej – zjazdy na [...] są dopiero w fazie projektowej, a nadto na ulicy tej obowiązuje ograniczenie ruchu pojazdów o masie przekraczającej 10 ton. Zaskarżona decyzja w sposób pośredni narusza prawa własności właścicieli działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Funkcja planowanej inwestycji jest sprzeczna z dotychczasowym charakterem przemysłowo - usługowym analizowanego obszaru. Planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na stosunki sąsiedzki. Hałas i zapylenie, które występują na działce nr [...] będą niekorzystne, wręcz szkodliwe dla zdrowia dla potencjalnych mieszkańców. Zarzucono nadto, iż w sentencji decyzji nadal nie wskazano dokładnej lokalizacji inwestycji. To, że w mieście [...] wyznaczono jeden obręb ewidencyjny nie oznacza, że nazwa obrębu będzie zawsze tożsama z nawą miejscowości. Ponadto na Załączniku nr [...] decyzji - kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (część graficzna decyzji) widnieje pieczątka Organu - "mapa nieaktualna" . Zakwestionowano też wyznaczony obszar analizowany z uwagi na brak oznaczenia terenu inwestycji na złączniku graficznym decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej w skrócie jako: "Kolegium", "SKO"), decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie wskazał, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności zagospodarowania terenu. Działkami sąsiednimi są nie tylko działki graniczące z wnioskowaną nieruchomością, ale także nieruchomości terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość. Do ustalenia warunków zabudowy terenu może zatem dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu. Tylko znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego inwestycją będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p Dalej Kolegium powtórzyło ustalania organu I instancji dotyczące istniejącej na analizowanym terenie zabudowy – jej funkcji, parametrów oraz sposób określenie parametrów dla planowanej inwestycji. Zdaniem SKO sporządzona przez organ I instancji analiza bardzo szczegółowo przedstawia parametry zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym. Organ I instancji uzasadnił zastosowanie odstępstwa w zakresie zarówno powierzchni zabudowy, jak również w zakresie szerokości elewacji frontowej. Ponadto pozostałe warunki z art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że w mieście [...] jest jeden obręb geodezyjny, co oznacza, że nazwa obrębu jest nazwą miejscowości. Załączniki do decyzji w postaci map przedstawiają lokalizację inwestycji na działkach nr [...],[...], obręb [...], gm. [...]. Kwestie związane natomiast z budową, czy szczegółowe kwestie techniczne, należą do przedmiotu regulacji prawa budowlanego. Zauważono, że jakkolwiek co do zasady materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, to trzeba mieć na uwadze, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz na obszarze wyznaczonym na przedmiotowej mapie, a szereg danych dotyczących zabudowy uwidocznionej na takiej mapie organ ustala na podstawie innych dostępnych danych (jak chociażby w zakresie rodzaju zabudowy, wysokości, formy bryły i kształtu dachu). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego, organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, na obszarze analizowanym. Mapa zasadnicza wymagana jest zatem do ustalenia granic terenu - określonego fragmentu zagospodarowanej przestrzeni, zaś przedmiotem samej analizy jest określony obszar, a nie część mapy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie stanowi bowiem prostego działania na mapie (nie sprowadza się do analizy kartograficznej mapy), lecz ciąg powiązanych działań opisowo- analitycznych i graficznych, których część jest wykonywana lub odwzorowywana na przedmiotowej mapie. Odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem kontynuacji funkcji wskazano, iż zarówno z analizy urbanistycznej, jak również z akt sprawy wynika, iż w obszarze analizowanym zabudowa jest zróżnicowana. Występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, gospodarczo-garażowa i handlowo usługowa, produkcyjno-magazynowa. Zdaniem SKO nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut związany z lokalizacją zjazdu. Kwestia ta jest rozstrzygana na kolejnym etapie postępowania. W postępowaniu związanym z ustalaniem warunków zabudowy bada się spełnienie przesłanki w zakresie dostępu do drogi publicznej, co wynika wprost z art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. Zarzuty dotyczące prawidłowości załączonych do decyzji opinii-sanitarnej w zakresie dostaw energii i podłączenia do sieci wodociągowej również uznano za niezasadne. Kwestie związane z uszczegółowianiem danych zawartych w tych opiniach nie są przedmiotem tego postępowania. Na tym etapie postępowania uzbrojenie istniejące lub projektowane musi być wystarczające. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji odmownej. W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczynił. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i Z. M.. Skarżący podnieśli, iż nie mieli możliwości zapoznania się z materiałem służącym przeprowadzeniu prawidłowej analizy - zostali zapoznani tylko z wadliwym materiałem dowodowym. W ich ocenie dokonana analiza urbanistyczna wykonana była na nieaktualnej mapie, a zatem przedstawiony materiał dowodowy jest wadliwy i uniemożliwia skarżącym przeprowadzenia prawidłowej analizy sprawy. Tym samym zostały naruszone podstawowe uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Powtórzono też zarzut, iż ze zgromadzonego materiału nie wynika, jak ma być inwestycja realizowana na działce [...], [...], a także zarzut dotyczący ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, która nie dotyczy tzw. drugorzędnych elementów budynku - okapy, gzymsy, balkony, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy. SKO niesłusznie uznało, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od granicy z działką nr geod. [...] pozwoli na oddzielenie funkcji mieszkaniowej od terenów zabudowanych obiektami magazynowymi, gdzie prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza charakteryzująca się wysokim poziomem hałasu i bezpośrednim zapyleniem wynikającym z załadunku i wyładunku zardzewiałej stali. Skarżący ponowne zarzucili, iż nie ma możliwości określenia wskaźników czy wielkości planowanej zabudowy poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości. Określenie parametrów technicznych zamierzonej inwestycji powinno być konkretne i stanowcze. W ocenie skarżących nie można też mówić o zasadzie dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy na działce nr geod. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, gdzie jest ruch dużych pojazdów samochodowych, co będzie uciążliwe i niebezpieczne dla zabudowy wielorodzinnej oraz pojazdów osobowych. Miasto [...] posiada obszar, który jest przystosowany dla funkcji przemysłowych i usługowo produkcyjnych, co zostało oznaczone w planie ogólnym miasta. Tym właśnie terenem jest m.in. [...], gdzie powstać ma planowana inwestycja. Sporządzono szereg miejscowych planów szczegółowych, w których wyznaczono konkretne działki produkcyjne, przemysłowo składowe i rzemieślnicze położone w odpowiedniej odległości od zabudowy mieszkaniowej i pozwalające uniknąć w przyszłości sytuacji konfliktowych. Opracowania planistyczne wyznaczono tereny pod działalność rzemieślniczą - w tym rejon [...]. Odpowiadając na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. uczestnik postępowania – M. R. podniósł, iż wielokrotnie stosował się do uwag skarżących, ale oni wysuwają co raz to nowe żądania. Przedłożył wydruki terenu z geoportalu, z których wynika, że sąsiednie tereny są zabudowywane budynkami mieszkalnymi i wyjaśnił, iż dla działki o nr [...] uzyskano pozwolenie na budowę bloków wielorodzinnych. Wskazał też, że na działce skarżących nie ma produkcji i hurtowni stali, w istniejącym budynku jest salon maszyn rolniczych. Według uczestnika postępowania hurtownia stali jest zlokalizowaną w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy w zgodzie z przepisami art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziły brak podstaw do odmowy ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu organy orzekające wykazały, że przedmiotowa inwestycja spełniała wszelkie ww. wymogi niezbędne do ustalenia warunków zabudowy. Zauważyć trzeba, iż wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, podstawą decyzji odmownej może być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem (obiektami) istniejącym (istniejącymi). Należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por: wyroki WSA w [...]: z dnia [...] stycznia 2013 r. r. sygn. akt II SA/Łd [...] i z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd [...] – dostępne j.w.). Zaznaczyć także należy, iż wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 – dostępny jw.). Reasumując ten fragment rozważań: celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 oraz wyrok NSA z 28 września 2012 r. sygn. II OSK 1134/11 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze m.) – dalej w skrócie zwany jako "Rozporządzenie" - w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami Rozporządzenia, określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości 3x232 metrów od granicy działek objętych wnioskiem, a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działek nr [...] i [...]. W tym miejscu zauważyć należy, iż za front działki uznaje się tą część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 2 Rozporządzenia. W przedmiotowym wypadku front terenu inwestycji (działek nr [...] i [...]) znajduje się od strony – [...], z której planowany jest wjazd. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów dotyczących aktualności kopii mapy na której organ wyznaczył obszar analizowany, oraz na której sporządzono załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należ, iż kopia ta została wykonana z mapy zasadniczej w skali 1:1000 pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa ta przyjęta do zasobu w 1979 r. została zaktualizowana w 2001 r. Trzeba zgodzić się z Kolegium, iż jakkolwiek co do zasady materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, to trzeba mieć na uwadze, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz na obszarze wyznaczonym na przedmiotowej mapie, a szereg danych dotyczących zabudowy uwidocznionej na takiej mapie organ ustala na podstawie innych dostępnych danych (jak chociażby w zakresie rodzaju zabudowy, wysokości, formy bryły i kształtu dachu). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, na obszarze analizowanym. Mapa zasadnicza wymagana jest zatem do ustalenia granic terenu – określonego fragmentu zagospodarowanej przestrzeni, zaś przedmiotem samej analizy jest określony obszar, a nie część mapy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie stanowi bowiem prostego działania na mapie (nie sprowadza się do analizy kartograficznej mapy), lecz ciąg powiązanych działań opisowo-analitycznych i graficznych, których część jest wykonywana lub odwzorowywana na przedmiotowej mapie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, aby dane przyjęte do analizy były nieaktualne, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zatem ich zarzuty dotyczące aktualności kopii mapy zasadniczej nie mogą zostać uznane za zasadne. Zaznaczyć należy, iż skoro zgodność przedmiotowej mapy zasadniczej z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została potwierdzona przez uprawniony organ geodezyjno-kartograficzny, a jej skala zgodna jest z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak było podstaw do odmowy jej użycia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Dalej zauważyć trzeba, iż w świetle § 9 ust. 2 Rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1141/11 – dostępny na : http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] [...] października 2018 r. posiada wymagane załączniki. Dołączono do niej część graficzną tej decyzji (załącznik nr [...]), oraz analizę i wynik tej analizy w wersji tekstowej oraz graficznej (załącznik nr [...]). W aktach sprawy znajduje się przygotowany zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwencji do którego załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami, która zawiera zestawienie działek znajdujących się na terenie analizowanym ze szczegółowym opisem parametrów urbanistycznych występującej na tym obszarze zabudowy, tj. intensywności zabudowy, jej funkcji, szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, wysokość górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki, wysokości kalenicy, układu i kątu nachylenia połaci dachowej. Tym samym, w oparciu o dane zawarte w aktach sprawy możliwe jest zweryfikowanie, zarówno przez strony postępowania jak też przez sąd, twierdzeń organów wyrażonych w decyzji w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. Sąd nie miął wątpliwości, iż planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nawiązuje do zabudowy istniejącej na terenie analizowanym. W szczególności z analizy wynika, iż w odległości kilkudziesięciu metrów od terenu inwestycji, przy tej samej drodze publicznej zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna – działka [...]. W ocenie Sądu, również parametry dla planowanej zabudowy zostały określone prawidłowo, zgodnie z regułami wskazanymi w Rozporządzeniu wykonawczym. Ustalając te parametry organy wzięły pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia wykonawczego), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia wykonawczego), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia wykonawczego), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia wykonawczego), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8 rozporządzenia wykonawczego). Z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie planowanej zabudowy (na terenie analizowanym) występuje duże zróżnicowanie sposobu zagospodarowania terenu i zróżnicowana zabudowa zarówno pod względem funkcji jak też parametrów. Intensywność zabudowy, rozumiana jako stosunek powierzchni zabudowy względem powierzchni działki, wynosi od 0,6-67,2%. Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy sięga od 2,0 m do 164 metrów, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 3,0 do 14,8 metra, a wysokości kalenicy od 3,0 do 14,8 m. Tym samym mimo, iż organ ustalił parametr intensywności zabudowy, parametr szerokości elewacji frontowej oraz jej wysokości do górnej krawędzi dla planowej zabudowy odstępując od zasad wyrażonych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia, stwierdzić należy, że z tak ustalonymi parametrami planowana zabudowa będzie nawiązywać do zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie. Ustalone przez organ parametry planowanej zabudowy nie przekraczają maksymalnych wskaźników występujących na terenie analizowanym, a jedynie parametr wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zbliżony jest do wartości maksymalnych, jednakże wartości te są charakterystyczne dla istniejącej zabudowy tożsamej pod względem funkcji (patrz zabudowa na działce nr [...]) z planowanymi budynkami mieszkalnymi. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd zauważa, że w przypadku ustalania powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i szerokości elewacji frontowej budynku, faktycznie pominięto ich minimalne wskaźniki, wskazując jedynie górną granicę. Należy zauważyć, że co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje jedynie określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Jednakże, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wyjątkowo za dopuszczalne uznać należy wskazanie jedynie maksymalnej wielkości, albowiem w tym konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze, z powodów wskazanych już powyżej (bardzo zróżnicowana zabudowa występująca na terenie analizowanym), co wynika jednoznacznie ze sporządzonej w sprawie analizy. Nadto, wskazane przez organ I instancji wielkości tych wskaźników są tożsame z wnioskiem inwestora. Wobec tego naruszenie przez organy § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 Rozporządzenia nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący wyznaczenia linii zabudowy w odległości 20 metrów od granicy z działką [...]. Zauważyć należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nadto zgodnie z § 4 ust. 3 jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z powyższego wynika, iż wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Co do zasady ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Wyjątkiem stanowią takie sytuacje gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych( jak w rozpoznanej sprawie), względnie w obszarze analizowanym wiele działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy. Nie ma zatem prawnie uzasadnionych względów do ustalania linii "w głębi zabudowy" np. względem sąsiednich działek budowlanych, czy też względem dróg wewnętrznych (por. wyrok WSA w [...] z [...] kwietnia 2018r. o sygn. akt II SA/Po [...] – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz A. Plucińska-Filipowicz, "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz" 2011 r. opubl. System Informacji Prawnej "Lex" – komentarz do § 4 Rozporządzenia). Tym samym, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do ustalenia linii zabudowy od strony działki nr [...]. Niemniej uchybienia tego nie można uznać za istotne, gdyż ustalenie tej linii było zgodne z wnioskiem inwestora – pismo z [...] listopada 2016 r. Skoro natomiast przepisy nie przewidują ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy względem granicy z sąsiednią działka budowlaną, to jej ustalenie zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawnie chronionego interesu skarżących. Tak wyznaczona linia zabudowy będzie niewątpliwie wiązać inwestora organ architektoniczno-budowlany na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej badając ostateczny projekt zagospodarowania przedmiotowego projektu organ architektoniczno-budowlany będzie musiał wziąć pod uwagę także wszelkie inne regulacje określające lokalizację planowanej zabudowy względem działki należącej do skarżących. Wymaga podkreślenia, iż w decyzji z [...] października 2018 r. Burmistrz nie określił, iż planowana zabudowa "musi" być zlokalizowana w linii 20 metrów od granicy z działką nr [...]., a jedynie określił, iż linii tej nie można przekroczyć. Zatem decyzja ta dopuszcza oddalenie planowanej zabudowy do tej linii w głąb terenu planowanej inwestycji. Odnosząc się zarzutu, iż na załączniku graficznym decyzji Burmistrza nie wskazano jak ma być realizowana planowana inwestycja, wyjaśnić trzeba, iż jakkolwiek wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), niemniej w decyzji o warunkach zabudowy w części graficznej wyznacza się jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 – art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Brak jest zatem podstawy prawnej do szczegółowego określenia w decyzji w formie graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Projekt taki jest wymagany i badany przez organ architektoniczno-budowlany na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, także pod katem jego zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm). W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.