II OSK 1244/20

Dnia 10 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 574/19 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 574/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wstrzymał skarżącemu – inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy samowolnie dokonanej rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w A. oraz nałożył na ww. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Organ I instancji podczas kontroli obiektu ustalił, że na ww. działce doszło do rozbudowy budynku o części piwniczną i parter o wymiarach 12 m x 2,50 m. Rozbudowa połączona jest funkcjonalnie z istniejącym budynkiem. W rozbudowanej części zlokalizowane są schody łączące piwnicę z parterem oraz m.in. łazienka z WC wykonana częściowo w nowo wybudowanym obiekcie, a częściowo w starym budynku mieszkalnym. Ponadto przeprowadzona kontrola wykazała, że inwestor, dokonując rozbudowy obiektu w części piwnicznej, wykonał dodatkowo otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej istniejącego budynku oraz dokonał rozbiórki części ściany zewnętrznej konstrukcyjnej budynku na poziomie parteru i połączył część rozbudowaną na tych poziomach w funkcjonalną całość (z istniejącą częścią budynku mieszkalnego). Inwestor, oświadczył że budowa została wykonana w latach 2017-2018 w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z ww. ustaleniami PINB zastosował art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, które uprawniały do wdrożenia trybu legalizacyjnego. Natomiast WINB nie podzielił stanowiska inwestora jakoby w okolicznościach tej sprawy doszło do budowy ganku, a nie – rozbudowy budynku mieszkalnego. Dodatkowo organ zauważył, że inwestor nie uzyskał ostatecznie pozwolenia na budowę – decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na wycofanie wniosku. Argumentacja zaś skarżącego, że miał on trudności w uzyskaniu pozwolenia na budowę, nie mogą zmienić kwalifikacji prawnej wykonanych przez niego robót, a polegających na samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego. Skoro zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek mieszkalny został rozbudowany w roku 2017, a inwestor nie okazał jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonanej rozbudowy, to podjęte działania mające na celu umożliwienie legalizacji samowolnie rozbudowanego obiektu uznać należy za zgodne z prawem. Natomiast już tylko od woli inwestora będzie zależało czy budynek zalegalizuje zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, czy też zdecyduje się na rozbiórkę. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 pkt 6 i 7, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 49b i art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 11 i art. 138 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 574/19, oddalając skargę, wskazał, że nie są sporne ustalenia stanu faktycznego, natomiast spór w sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych dokonanej przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący twierdzi, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – gankiem. W ocenie zaś organu, w ustalonych okolicznościach sprawy nastąpiła rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znajdują potwierdzenia twierdzenia skarżącego jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do budowy przydomowego ganku. A zatem rzeczywistym zamiarem skarżącego nie była budowa ganku, lecz rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenia. Taka ocena wykonanych przez skarżącego robót budowlanych (wbrew twierdzeniom skarżącego) nie jest dowolna lecz wprost wynika z dokonanych przez organ ustaleń. Zakres wykonanych robót, a także funkcja obiektu nie odpowiada zatem treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1566/17; wyrok WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 54/10). Z tego też względu kwalifikację przeprowadzoną w sprawie niniejszej ocenić należy jako zgodną z prawem, co oznacza, że wykonanie ww. rozbudowy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro roboty budowlanego można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę, a w tej sprawie inwestor zrealizował ww. rozbudowę bez pozwolenia, to zasadnym było wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego też jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 49b i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem jak już to wyżej zostało wyjaśnione, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby miała miejsce budowa przydomowego ganku w rozumieniu tego ostatniego przepisu. Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności zarzutu naruszenia przepisów wyartykułowanych przez skarżącego w skardze. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego przez uznanie, że wykonanie przydomowego ganku, który przylega do budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi rozbudowę tego budynku, a nie wykonanie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; - art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że wykonane przez skarżącego roboty nie stanowią przydomowego ganku w rozumieniu tego przepisu; - art. 49b Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie do robót budowlanych polegających na wykonaniu przydomowego ganku, które podlegają obowiązkowi zgłoszenia, a nie obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 48 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że może mieć on zastosowanie do robót budowlanych polegających na wykonaniu przydomowego ganku, które podlegają obowiązkowi zgłoszenia, a nie obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo istotnego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy w istocie wykonał przydomowy ganek, pomimo, iż znajdują one oparcie w zebranym w sprawie materiale; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo istotnego naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy w istocie wykonał przydomowy ganek; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo istotnego naruszenia przez organ przepisów art. 80 K.p.a. przez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, przez co rozstrzygnięcie zostało wydana w oparciu wybiórczo wskazane elementy materiału dowodowego, bez rozważenia spełnienia przez skarżącego przesłanek do zakwalifikowania wykonanych robót jako przydomowego ganku. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Ma rację Sąd I instancji, wskazując, że rzeczywistym zamiarem skarżącego nie była budowa ganku, lecz rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenia. Albowiem skarżący pod pozorem budowy ganku zamierzał przebudować istniejący obiekt budowlany poprzez dobudowanie do niego dodatkowych pomieszczeń lub powiększenie pomieszczeń w istniejącym obiekcie mieszkalnym. Taki zaś stan faktyczny sprawy, którego ustalenia nie były kwestionowane, należało prawnie zakwalifikować jako rozbudowę budynku mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego; a nie – budowę przydomowego ganku w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim skarżący nie wykazał jakie desygnaty miałyby decydować, że w sprawie mamy do czynienia z "gankiem". W tym zakresie aby dokonać prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie wystarczy gołosłowne twierdzenie, że mamy do czynienia z gankiem, jak i samo przywołanie definicji ganku oraz stosownego stanowiska doktryny i orzecznictwa. Najpóźniej na etapie skargi kasacyjnej wymagane jest dokonanie wykładni danego pojęcia celem wykazania, jaka, zdaniem skarżącego, jest treść normy prawnej, tak aby można było wykazać, czy w sprawie doszło do błędnej subsumcji stanu faktycznego pod treść ustalonej normy prawnej. W tej zaś sprawie choć w skardze kasacyjnej wskazano, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji ganku oraz przywołano poglądy orzeczniczy i doktryny – jednak nie wykazano aby w sprawie można było dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowy przydomowego ganku. Już chociażby uwzględniając powszechne rozumienie tego pojęcia w oparciu o definicję językową (słownikową), należy przyjąć, że ganek jest elementem budynku, który może występować jako przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz na zewnętrz budynku łączący jego pomieszczenia. Definicja ta nie przewiduje aby ganek posiadał np. kilka kondygnacji, schody do piwnicy, piwnicę, czy też WC. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się też na funkcję jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest to bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r., II OSK 476/18; z 20 listopada 2019 r., II OSK 2803/18). W okolicznościach tej sprawy mamy zaś do czynienia z robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), które polegały na wykonaniu części piwnicznej i parterowej o wymiarach 12 m x 2,50 m, które zostały funkcjonalnie połączone z istniejącym budynkiem. A mianowicie, w wykonanej części zlokalizowano schody łączące piwnicę z parterem. Ponadto znajduje się tam łazienka z WC, która została wykonana częściowo w nowo wybudowanym obiekcie, a częściowo w starym budynku mieszkalnym. W trakcie robót budowlanych został dodatkowo wykonany otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej istniejącego budynku oraz dokonano rozbiórki części ściany zewnętrznej konstrukcyjnej budynku na poziomie parteru i połączenia w funkcjonalną całość nowej część z istniejącą częścią budynku mieszkalnego. A zatem powstała dodatkowa część obiektu budowlanego, która nie pełni li tylko funkcji ochronnej wejścia do budynku, co nie uprawnia do stwierdzenia, że wybudowano tylko ganek. Nie ulega wątpliwości, że zakres wykonanych robót budowlanych w ramach budowy części obiektu budowlanego nie odpowiada hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie budową przydomowego "ganku". Doszło bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość bądź szerokość. W tym też zakresie nie zasługują na akceptację zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie można bowiem doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji uwzględnił bowiem zakres wykonanych robót budowlanych i stwierdził, że mamy w sprawie do czynienia z rozbudową budynku, czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej; zaś brak próby zdefiniowania pojęcia ganku przez Sąd w takich okolicznościach sprawy nie stanowi wady procesowej, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotem sprawy była budowa przydomowego ganku. W konsekwencji dokonanej w sprawie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) jako rozbudowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) istniejącego budynku mieszkalnego, wobec realizacji tej rozbudowy bez pozwolenia na budowę wymagane było wdrożenie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego, co w przypadku ustalenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, w pierwszej kolejności uprawniało organy nadzoru budowlanego do wstrzymania inwestorowi robót budowlanych i nałożenia określonych obowiązków. Z tych względów nie mogły w sprawie znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 49b Prawa budowlanego, ponieważ wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a nie – dokonania zgłoszenia stosowanie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 6 i 7, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.