I OSK 841/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bukownie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1070/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 28 września 2010 r., nr LXVI/361/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1070/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu, stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 28 września 2010 r. nr LXVI/361/2010 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 12 września 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bukownie z 28 września 2010 r. nr LXVI/361/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: uchwała). W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły odstępstwa od zasady ujętej w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i określenia 14-dniowego vacatio legis. Nadto Prokurator wytknął organowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez niedopuszczalne zawarcie materialnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, ponadto powtórzenie w zaskarżonej uchwale w dosłownym brzmieniu lub zmodyfikowanej formie szeregu przepisów ww. ustawy. Wskazał także na niedopuszczalne z punktu widzenia ustawy modyfikacje uchwały w zakresie składu zespołu interdyscyplinarnego oraz terminów posiedzeń zespołu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bukownie wniosła o odrzucenie skargi, alternatywnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skargę należało uwzględnić przede wszystkim z uwagi na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Skoro zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Sąd ten podniósł, że przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art 147 § 1 z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; "p.p.s.a.") i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i zrzekła się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowani, tj.: - art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2003 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2019 r., poz. 852) – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały – poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wobec czego uchwała tego organu stanowi akt prawa miejscowego; II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: - art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2003 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że wobec okoliczności, że zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego, skarga Prokuratora została wniesiona z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego do złożenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła, że zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego, bowiem ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie tak nie stanowi, co ma miejsce w innych przypadkach delegacji ustawowej (np. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Nadto z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym to wprost nie wynika. Przedmiotowa uchwała dotyczy organizacji urzędu instytucji gminnych i nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie podlega publikacji. Gmina zwróciła ponadto uwagę, że uchwała ta już nie obowiązuje i orzekanie o jej nieważności jest bezpodstawne. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zachowania przez Prokuratora terminu z art. 53 § 3 p.p.s.a. Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2003 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2019 r., poz. 852) – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały poprzez przyjęcie, że ww. przepis ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Bukownie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wobec czego uchwała tego organu stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że na podstawie ww. ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaś ustawa z dnia 29 lipca 2003 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały w art. 9a ust. 15 stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera zaskarżona uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały. Wskazać należy, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się, np. mogą to być zakazy, nakazy lub uprawnienia. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określane) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Ponadto akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 (Lex nr 275445) wskazać należy, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej w Bukownie zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W pkt 1 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu powołuje Burmistrz. Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta. Zdaniem Sądu wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Bez wątpienia ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli. W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje poszczególnym podmiotom w niej wymienionym m.in. prawo do podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą, a przedmiotowa uchwała powinna stanowić wykonanie tego uprawnienia, bo przecież tylko prawidłowo wyłoniony podmiot ma prawo takie działania podejmować, to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że decydującą przesłanką dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Charakter danego aktu jako aktu prawa miejscowego niekoniecznie musi w każdym przypadku określony w przepisie ustawy stanowiącym delegację do jego podjęcia. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm.) podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tej sytuacji prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w Bukownie powołująca Zespół Interdyscyplinarny winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin wejścia jej w życie. Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 Konstytucji RP. Trafnie wobec powyższego Sąd ten uznał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skoro zaś zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2003 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przez wniesienie skargi przez Prokuratora z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego do złożenia skargi. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 17 września 2019 r. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., kargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Przepis ten w § 2 stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W myśl zaś art. 53 § 2a, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zgodnie zaś z art. 53 § 3 p.p.s.a., w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Przepis art. 53 w § 2a stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, skarga na nią mogła być wniesiona do sądu przez uprawniony podmiot w każdym czasie. Bez znaczenia także pozostawała w sprawie okoliczność, że zgodnie z § 2 uchwały Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 13 czerwca 2019 r. Nr XII/68/2019 zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem wejścia w życie ww. uchwały z dnia 13 czerwca 2019 r. albowiem sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonych do niego aktów prawnych według stanu faktycznego i prawnego z daty ich podjęcia. Zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym do czasu jej uchylenia ww. uchwałą z dnia 13 czerwca 2019 r. i wywołała określone skutki prawne. Nie można w tej sytuacji uzanć, że ocena jej legalności jest bezprzedmiotowa. Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.