III SA/Łd 861/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z dnia 18 czerwca 2014 roku nr XXXIX/249/2014 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z 18 czerwca 2014 r. nr XXXIX/249/2014 Rada Gminy w Łęczycy określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Łęczyca oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz.1493 ze zm.). Prokurator Rejonowy w Łęczycy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 3, § 2, § 3 ust. 14 i 15 i podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zakresie dotyczącym porozumień zawartych między wójtem a jednostkami, instytucjami oraz organizacjami (§ 1 ust. 3 uchwały), co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 tej ustawy albowiem w uchwale powtórzono przepisy ustawy, a nadto dokonano modyfikacji w ten sposób, że przyjęto, iż kuratorzy sądowi również działają na podstawie porozumień, czego ustawa nie przewiduje; 2. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez wskazanie w § 2 materialnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego; 3. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia sposobu działania grup roboczych, podczas gdy ustawa nie przyznaje kompetencji radom gminy do określenia tej materii, a nadto uregulowanie składu grupy w sposób odmienny niż czyni to art. 9b ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że przyjęcie regulacji, które stanowią powtórzenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym jest niezgodne z zasadami legislacji, w szczególności wynikającymi z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zaznaczył, że w orzecznictwie zaś wskazuje się, iż powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Ponadto wnoszący skargę zaakcentował, że kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, a nie materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Poza tym – w ocenie prokuratora – Rada Gminy w Łęczycy, określając w § 3 ust. 14 i 15 uchwały szczegółowe warunki funkcjonowania grup roboczych, wykroczyła poza delegację art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Podejmując uchwałę na podstawie ww. przepisu rada gminy jest zobowiązana wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego, lecz brak jest podstaw prawnych do rozszerzania tego upoważnienia na grupy robocze. Ponadto skarżący zaznaczył, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia warunków, na jakich zespół interdyscyplinarny, a nie grupy robocze, będzie funkcjonował. W ocenie Prokuratora Rejonowego fakt, że w ramach zespołu interdyscyplinarnego można tworzyć grupy robocze zgodnie z brzmieniem ustawy nie oznacza, że kompetencja z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie odnosi się również do grup roboczych, tym bardziej, że ustawa zawiera odpowiednie unormowania odnoszące się do grupy roboczej określające jej skład, zasady funkcjonowania i zadania, a ustawodawca wprowadził odrębne unormowania co do zespołu interdyscyplinarnego i jego grup roboczych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łęczycy wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), a w przypadku niepodzielenia przez sąd tego wniosku - o oddalenie skargi i odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania. Rada Gminy w Łęczycy wyjaśniła, że na sesji 30 września 2019 r. podjęła uchwałę Nr XIV/78/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Łęczyca oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której uznane zostały argumenty przedstawione przez Prokuratora Rejonowego w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 19922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 444/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 385/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 712/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/17, dostępne w CBOSA). Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się przede wszystkim do nierespektowania obowiązku ogłoszenia tego aktu prawa miejscowego w stosownym publikatorze, czego nie dostrzegł skarżący prokurator, a także naruszenia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Podkreślić trzeba, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 tej ustawy), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotowe uchwały. W takiej sytuacji uchwały w całości są nieważne (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 6, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy Łęczyca obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Omówione naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Jednocześnie wskazać należy na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tego rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tego rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższych przepisów rozporządzenia podnosi się, że jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu. Ponadto istotne naruszenie prawa stanowi również powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej). Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 10 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 746/14, z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/14; z 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11; dostępne w CBOSA). Wskazać następnie trzeba, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Z tego względu zapis § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazujący, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji i organizacji, o których mowa w art. 9a ust.3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, stanowi wykroczenie poza delegację ustawową do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy oraz bezzasadne powtórzenie materii ustawowej szczegółowo określonej w art. 9a ust. 3-5 tej ustawy. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Za zasadny uznać należy zatem zarzut Prokuratora, że zawarty w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały zwrot "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Łęczyca a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu", stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a co więcej nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z zapisem zamieszczonym w przedmiotowej uchwale do grona podmiotów, z którymi wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 ustawy, podczas gdy w świetle art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Za przekroczenie wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy delegacji ustawowej rady gminy sąd uznał także zawarte w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały przesłanki do odwołania przez Wójta Gminy Łęczyca członka zespołu na wniosek przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach, szczególnie w sytuacji stwierdzenia naruszenia obowiązków członka zespołu. Przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci naruszenia obowiązków członka zespołu wykracza bowiem poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Z art. 9a ust. 15 ustawy wynika, że granice uprawnienia rady gminy obejmują wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne, związane z określeniem kwalifikacji członków tego zespołu. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się bowiem do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy w treści § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada Gminy sformułowała przesłanki materialnoprawne umożliwiające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto art. 9a ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencje do powołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 2 ust 1 pkt 3 jest niezgodny z art. 9a ust. 2 i ust. 15 wymienionej ustawy, gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kolejnym naruszeniem prawa materialnego, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jest regulacja w § 3 ust. 14 zaskarżonej uchwały dotycząca zasad funkcjonowania grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego. W tym zakresie wskazać trzeba, że upoważnienie rady gminy określone we wspomnianym art. 9a ust. 15 nie uprawnia rady gminy do określenia zasad funkcjonowania grup roboczych. Uprawnienie do tworzenia grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego wynikające z art. 9a ust. 10 ustawy nie oznacza, że kompetencja rady gminy określona w art. 9a ust. 15 ustawy odnosi się również do grup roboczych. Nie można bowiem uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. Dodatkowo, jak słusznie zauważył prokurator, ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zawiera już odpowiednie unormowania odnoszące się do grup roboczych określające ich skład, zasady funkcjonowania i zadania (art. 9a ust. 11-14, art. 9b ust.3, art. 9c ustawy). Tym samym określenie w § 3 ust. 14 zaskarżonej uchwały zasad funkcjonowania grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Niezgodna z prawem jest także treść § 3 ust. 15 uchwały, który nakazuje składanie Wójtowi Gminy Łęczyca przez członków grup roboczych za pośrednictwem przewodniczącego zespołu oświadczenia, o którym mowa art. 9c ust. 3 ustawy. Treść tego unormowania modyfikuje zapis art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, stanowiącego, że "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści (...)." Przepis ten przewiduje konieczność złożenia oświadczenia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta i dotyczy nie tylko członków grup roboczych, ale i członków zespołu interdyscyplinarnego. Zawarta więc w § 3 ust. 15 zaskarżonej uchwały modyfikacja przepisu ustawowego nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i jest niedopuszczalna. W ocenie sądu nie ma także znaczenia powoływana przez Radę Gminy okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały przez uchwałę z 30 września 2019 r. Nr XIV/78/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy Łęczyca oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sporna uchwała wywołała bowiem określone skutki prawne w czasie jej obowiązywania. Stwierdzenie nieważności uchwały wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że jest ona traktowana jako nieważna od samego początku. W tym zakresie, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 228/13, dostępne w CBOSA). Z tego względu, uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.