I GZ 409/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 173/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 173/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Sąd I instancji zauważył, że strona, składając wniosek o wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jest zobowiązana do uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających prawdopodobieństwo wywołania skutków wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Wnioskujący winien wskazać na konkretne zdarzenia, czy też okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione oraz poprzeć je stosownymi dokumentami. Zdaniem Sądu I instancji, wniosek B. W. nie spełnia tych wymagań, bowiem nie został uzasadniony. Za uzasadnienie nie można uznać jednego lakonicznego zdania dotyczącego wskazania, że wykonanie decyzji wywoła trudne do odwrócenia skutki oraz znaczny uszczerbek w możliwościach zarobkowych skarżącego. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że mocą zaskarżonej decyzji skarżącemu została przyznana płatność rolnośrodowiskowa na rok 2015. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy, lecz określa wysokość powstałego uprawnienia. Zaskarżona decyzja nie zobowiązuje skarżącego do zapłaty żadnej kwoty, a jedynie przyznaje kwotę w określonej wysokości. Stąd to nie odmowa wstrzymania wykonania tej decyzji, a jej wstrzymanie może narazić skarżącego na szkodę, gdyż konsekwencją objęcia skarżącego ochroną tymczasową będzie niewypłacenie mu przyznanej kwoty płatności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył B. W., wnosząc o jego o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez odmówienie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wykonanie decyzji wywoła trudne do odwrócenia skutki oraz wywoła u skarżącego znaczny uszczerbek w możliwościach zarobkowych. W uzasadnieniu zażalenia skarżący stwierdził, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wypłatę świadczenia w niższej części, co oznacza, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzą powyżej wskazane przesłanki, należy przede wszystkim mieć na uwadze charakter zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Do wykonania nie kwalifikują się więc wszelkie odmowne akty administracyjne (vide: T. Woś (red.): Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 338). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków). W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i o przyznaniu tej płatności w pomniejszonej kwocie. Zaskarżona decyzja nie nakłada więc na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu. Decyzja, w części odmawiającej przyznania płatności, ze wskazanych wyżej przyczyn, nie kwalifikuje się do wykonania. Natomiast wykonanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania płatności polegać będzie na wypłaceniu skarżącemu przyznanej w decyzji kwoty płatności. Wbrew stanowisku wnoszącego zażalenie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje przyznania skarżącemu płatności w wyższej wysokości, bowiem podstawą wypłaty świadczenia może być jedynie wydana w tym zakresie przez organ decyzja administracyjna. Przeciwnie, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, wstrzymanie wykonania decyzji mogłoby narazić skarżącego na szkodę, gdyż konsekwencją objęcia ochroną tymczasową byłoby niewypłacenie przyznanej kwoty płatności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.