II SA/Ol 764/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 21 stycznia 2009 roku nr XXXI/252/09 w sprawie ustalenia dla dróg miejskich stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie miasta Lidzbarka Warmińskiego 1. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 21 stycznia 2009 r. Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podjęła uchwałę Nr XXXI/252/09 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na terenie miasta Lidzbarka Warmińskiego. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (skarżący) w części, tj.: - w zakresie ustalonej w § 2 stawki rocznej opłaty za zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, odrębnie dla obszarów na obiektach mostowych oraz poza obiektami mostowymi; - w zakresie ustalonej w § 5 stawki dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1, 2, 3 uchwały, ze wskazaniem jako przykładowego celu miejsca postojowego typu "koperta". Zaskarżonej uchwale zarzucono: - istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie w § 2 uchwały stawek rocznej opłaty za zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminom władztwa prawodawczego, tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obiektach mostowych, czy też poza nimi, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (na obiekcie mostowym, czy też poza tym obiektem) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego, a nadto analiza treści przepisów art. 4 pkt 2, pkt 12 i pkt 13 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż obiekty mostowe, stanowią drogowy obiekt inżynierski, będący budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, a zatem w myśl definicji legalnych stanowią one de facto integralną część drogi, co do której nie ma możliwości zastosowania kryteriów ustalania stawek za korzystanie z pasa drogowego, wymienionych w art. 40 ust. 9 ustawy prawo o drogach publicznych; - istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu w § 5 uchwały delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej i wskazanie przepisów dotyczących opłat za zajęcie pasa drogowego jako podstawy prawnej do uchwalenia stawek dziennych opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego, zajętego na inne, nieokreślone bliżej cele, ze wskazaniem jedynie przykładowego celu, dla którego ustalona zostanie opłata za zajęcie pasa drogowego, jakim jest wydzielone miejsce parkingowe typu koperta, podczas gdy zajęcie pasa drogowego w związku z wyznaczonym miejscem parkingowym, nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i stanowi w rzeczywistości opłatę za korzystanie z drogi, określony w art. 13 ust 1 ustawy o drogach publicznych; - istotne naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 146 ust. 1 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez zamieszczenie w § 5 uchwały przepisu nieprecyzyjnego, określającego nieostre pojęcie, innych celów, dla których można ustalać stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia, co do których to przepisów koniecznie jest ograniczenie ich nieostrości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 18 września 2019 r. organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Podstawę prawną stanowiącą upoważnienie materialnoprawne do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej ustawa o drogach publicznych albo u.d.p. (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115). Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. W zakwestionowanym § 2 przedmiotowej uchwały uregulowano, że ustala się roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: 1) poza obiektami mostowymi – 100,00 zł/m kw., 2) na obiektach mostowych – 200,00 zł/m kw. Według skarżącego uchwalenie w § 2 spornej uchwały stawek rocznej opłaty za zajęcia pasa drogowego przez zróżnicowanie stawek opłat w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obiektach mostowych, czy też poza nimi, jest niedopuszczalne, gdyż kryterium znajdowania się na obiekcie mostowym nie występuje w przepisie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego w tym zakresie jest niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wspomniany art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. wprowadza możliwość zróżnicowania wysokości stawek przy zastosowaniu określonych w nim kryteriów. Należy zatem ustalić, czy rada miejska wprowadzając w § 2 uchwały odrębną stawkę opłaty za umieszczenie urządzenia na obiektach mostowych, przekroczyła kompetencję do określania stawek opłat określoną w art. 40 ust. 9 u.d.p. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii należy odwołać się do ustaleń terminologicznych zawartych w art. 4 u.d.p. Przepis ten stanowi: pas drogowy jest wydzielonym liniami granicznymi gruntem wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1); droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2); drogowym obiektem inżynierskim jest obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa (pkt 12). Z powołanych definicji legalnych wynika jasno, że urządzenia inżynieryjno-techniczne są elementem składowym drogi (art. 4 pkt 2), natomiast droga jest elementem pasa drogowego (pkt 1). Tym samym obiekt inżynierski (mostowy) można potraktować odrębnie. Niewątpliwie co istotne, obiekt inżynierski mieści się w rodzaju elementu drogowego, wskazanego w art. 40 ust. 9 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy rada miejska była władna na podstawie art. 40 ust. 9 pkt 2 określić odrębną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności od tego czy zajmowany jest obiekt mostowy czy zajęcie pasa następuje poza obiektami mostowymi (podobnie: wyrok WSA we Wrocławiu, III SA/Wr 33/12, dostępny w CBOSA). W świetle powyższych rozważań zarzuty i argumentacja skarżącego w odniesieniu do § 2 zaskarżonej uchwały, nie zasługiwały na uwzględnienie. Natomiast zasadnie skarżący zakwestionował § 5 spornej uchwały, zgodnie z którym za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1, 2, 3 (np. miejsce postojowe "koperta") ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia w wysokości 0,30 zł. Wskazać należy w tym kontekście na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 (zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej), dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Słusznie podniósł skarżący, że § 5 uchwały zawiera nieprecyzyjne określenia, przez które opłatą za zajęcie pasa drogowego objęte są co do zasady wszelkie możliwe czynności podejmowane na pasie drogowym, a nie jedynie te określone wyraźnie w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wskazać wprawdzie należy, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. stanowi, o zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, niemniej jednak przepis ten pozwala określić inne przypadki niż podane w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (prowadzenie robót, umieszczenie urządzeń infrastruktury, obiektów budowlanych i reklam). Zaskarżony przepis uchwały w istocie stanowi modyfikację art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., gdyż określa on konsekwencje zajęcie pasa drogowego w celach innych niż podane w § 1 uchwały (prowadzenie robót), § 2 i § 3 uchwały (urządzenia infrastruktury). § 5 nie odnosi się natomiast do obiektów budowlanych i reklam tak jak to uczynił ustawodawca w art. 40 ust. 2 okt 4 u.d.p. Tymczasem wskazać trzeba na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto absolutnie niedopuszczalne jest umieszczenie w przepisie dotyczącym zajęcia pasa drogowego kwestii korzystania z miejsca postojowego - "koperta", jak uczynił to organ w zaskarżonym § 5 uchwały. Zapis ten wprowadzony został bez podstawy prawnej, bowiem korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Jak już wskazano, stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Cele odpowiadające zajęciu wyraźnie określono w ust. 2 tego przepisu, a nakaz pobrania opłaty za "zajęcie", a nie "korzystanie" z pasa drogowego w ustępie 3. Z treści tych przepisów nie można wywieść wniosku, że korzystanie z pasa drogowego w celu dla niego przeznaczonym, jakim jest ruch drogowy, jest jego zajęciem i podlega opłacie za jego zajęcie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia spornej uchwały) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za: parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie natomiast do art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Te przepisy byłyby więc podstawą nałożenia opłaty za postój pojazdu w wyznaczonej kopercie, a nie przepisy związane z zajęciem pasa drogowego. Są to dwa odrębne reżimy prawne i niedopuszczalne jest ich łączenie i wybiórcze przeszczepianie elementów jednego reżimu prawnego do drugiego. W upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 40 ust. 5, 9, 8 i 9 ustawy o drogach publicznych nie zawarto delegacji dla rady gminy (miejskiej) do wprowadzenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów w wyznaczonych do tego miejscach np. kopertach (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., III SA/Po 273/18, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie w pkt 2 sentencji wyroku oddalono skargę.