II OSK 1354/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1123/19 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1123/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji rozstrzygnięciem, Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora J.P. obejmującego budowę budynku gospodarczego z garażem na istniejących fundamentach i umorzył postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej J.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019. poz 1186; zwanej dalej: p.b.) w zw. z art. 2 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą interpretację ww. przepisu ustawy i uznanie, że budowa nie może zostać zakończona na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy znajdował zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.), który zwalniał organ administracji z prowadzenia postępowania dowodowego i merytorycznego rozpoznania sprawy, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., w szczególności w sytuacji, gdy organy naruszyły zasadę demokratycznego państwa prawa; Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nowelą z 20 lutego 2015 r. usunięty został wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę. Aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana wprowadzona nowelą z 20 lutego 2015 r., polegająca na traktowaniu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako w pełni legalnej, ma ten skutek, że w sytuacji, gdy decyzja ta stanie się ostateczna w toku lub nawet po zakończeniu realizacji robót budowlanych, zasadniczo nie będzie zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia w kwestii tych robót, które zostały zrealizowane do chwili uzyskania przez pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności. W sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie - organ drugiej instancji rozpoznaje odwołanie od decyzji przez półtorej roku zamiast terminowo w ciągu miesiąca - inwestor, który w tym czasie mógłby wybudować kilka takich garaży, musi wstrzymać się z zakończeniem budowy, żeby nie narazić się przymiot bezpodstawności postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organy nie dopełniły obowiązku poinformowania skarżącego o fakcie wniesienia odwołania przez małżonków Śmietana. Skarżący uzyskał ponadto odpis decyzji z klauzulą ostateczności i pozostawał w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że dysponuje ostateczną decyzją administracyjną. Z błędu urzędnika nie można wyciągać dla strony negatywnych konsekwencji, a takie właśnie konsekwencje powoduje umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz.2095 ze zm.) Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się po pierwsze do próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 28 ust. 1 p.b. i w konsekwencji przyjęciu, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a po drugie do próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny skutków błędnego poinformowania skarżącego kasacyjnie o uzyskaniu przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. Przepis art. 28 ust. 1 p.b. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zmiana treści art. 28 ust. 1 p.b., polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. Znowelizowany art. 28 ust. 1 p.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie (wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016). Okoliczność rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, przed uzyskaniem przez decyzję udzielająca pozwolenia na budowę przymiotu ostateczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje, tj. przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie rozpoczętych. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że w przypadku gdy prace przy obiekcie budowlanym zostały już rozpoczęte, to sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę nie wpływa podniesiona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność błędnego poinformowania go o uzyskaniu przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. W tym samym dniu do organu I instancji wpłynęło odwołanie od tej decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka urzędowa sporządzona przez pracownika organu I instancji o telefonicznym poinformowaniu skarżącego kasacyjnie o wpłynięciu odwołania i nieuzyskaniu przez tą decyzję przymiotu ostateczności. Ponadto zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ doręczył skarżącemu kasacyjnie informację o przekazaniu odwołania do organu II instancji. Przyjąć zatem należy, że skarżący kasacyjnie kontynuował roboty budowlane, będąc świadomym, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, nie ma przymiotu ostateczności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4