II SA/Wa 1775/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: "Prezesem AMW") decyzją z [...] czerwca 2019r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem ORAMW") z [...] kwietnia 2019r. o odmowie przyznania R.C. (zwany dalej: "Skarżącym") prawa do zakwaterowania i orzekł o odmowie przydziału Skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej powołał się na: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2018r., poz. 2308) oraz art. 21 ust. 1 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 133 ze zm., zwana dalej: "ustawą o zakwaterowaniu"). Prezes AMW w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący wystąpił [...] marca 2019r. do Dyrektora ORAMW o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, załączając dokumenty wskazujące, że jest żołnierzem w służbie kontraktowej w Centrum Szkolenia Sił Powietrznych w [...] od [...] października 2018r. do [...] września 2020r. i będąc policjantem otrzymał w 2007r. pomoc finansową w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego w [...], ul. [...]. Dyrektor ORAMW ww. decyzją odmówił Skarżącemu przyznania prawa do zakwaterowania. Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie ww. decyzji i wydanie decyzji w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenia: a) art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu - przez przyjęcie, że Skarżący skorzystał z pomocy finansowej wymienionej ww. przepisie i utracił prawo do przydziału kwatery lub wypłaty świadczenia mieszkaniowego; b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – przez niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych decyzji. Prezes AMW stwierdził, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy można zrealizować wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, złożony przez żołnierza zawodowego w służbie kontraktowej, który był policjantem i w ramach tej służby otrzymał pomoc finansową. Ustawodawca w art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu zastrzegł w pierwszej kolejności realizację prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych służby kontraktowej w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego złożony jako pierwszy jest przedwczesny i nie może być rozpoznany, co do istoty. Dyrektor ORAMW rozpoznaje ww. wniosek, stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu – w decyzji o przydziale lub odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, po ustaleniu, że w sprawie nie istniał jeden z przypadków określonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 21 ust. 4 w zw. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury do 31 grudnia 1995r. wynikało z faktu, że od [...] stycznia 1996r. wprowadzono ustawę o zakwaterowaniu i zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji w 2004r. ustawy o zakwaterowaniu, zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas wprowadzono kolejną formę finansowego zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, przysługującą żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawę mieszkaniową. Analogicznie z ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2019r., poz. 161 ze zm., zwana dalej: "u.P.") w czasie wypłaty Skarżącemu pomocy finansowej wynikało i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Wielokrotne nowelizowanie ustawy o zakwaterowaniu powodowało zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. Nazwy instytucji prawnych w u.P., w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały niezmienne, co do zasady. Ww. ustawy, co wynika z wyroku NSA z 27 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1418/18 mają spójny cel - realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy, i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa AMW z analizy rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019r. poz. 330 ze zm., zwana dalej: "u.s.w.ż.z.") wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz.U. z 2019r., poz. 289 ze zm., zwana dalej: "u.z.e.ż.z."), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r. poz. 288 ze zm., zwana dalej: "ustawa o zaopatrzeniu"). Przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Wszelka fluktuacja, w ramach tych służb jest traktowana, jak kontynuacja dotychczasowej służby. Ponadto przepisy ustaw pragmatycznych przenikają się wzajemnie - pomiędzy tymi formacjami, m.in. w kwestiach prawnych związanych z wykupem zajmowanych lokali. Wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie ww. ustaw były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak żołnierz, który był funkcjonariuszem i otrzymał pomoc finansową na podstawie u.P. W sprawie istnieje podstawa do odkodowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej i z tej przyczyny Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu - o co faktycznie wnosi Skarżący - powodowałby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Analiza ww. przepisów prowadzi do konstatacji, że ustawodawca zagwarantował policjantowi i żołnierzowi zawodowemu takie same uprawnienia związane z prawem do zakwaterowania, w tym wypłatą pomocy finansowej, jako trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Po jej otrzymaniu funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogli i nie mogą ponownie realizować praw mieszkaniowych w sposób trwały - przez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z tej przyczyn zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nie mógł się ostać. W ocenie Prezesa AMW nieuzasadnione są również zarzuty o naruszeniu prawa procesowego, gdyż nie ma uchybień proceduralnych, których istnienie powinno nastąpić z urzędu, a wskazane przez Skarżącego naruszenia nie mają wpływu na decyzję. W sprawie należycie wyjaśniono istotne okoliczności, nie pomijając dowodów. Uchylenie decyzji Dyrektora ORAMW i orzeczenie co do istoty wynikało z tego, że Dyrektor ORAMW winien orzec w okolicznościach faktycznych i prawnych o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie zaś o odmowie prawa do zakwaterowania. Prezes AMW wskazał, że odmowa przydziału miała także oparcie w art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacjach wątpliwości prawnych nie można orzec na korzyść strony, gdy wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. W sprawie ważnym interesem publicznym, w tym interesem Państwa, jest solidarność społeczna w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych. Udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie jest zaprzeczaniem interesu Państwa. Naruszenie interesu publicznego to przyznanie jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie, a przez to brak środków na pomoc innym, którzy jej nie otrzymali, a również potrzebują wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Prezes AMW przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" i ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że wyjątkowe prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ww. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. 2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając ww. decyzji Prezesa AMW naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu - przez przyjęcie, że Skarżący skorzystał z wymienionej w tym przepisie pomocy finansowej, a tym samym utracił prawo do przydziału kwatery lub wypłaty świadczenia mieszkaniowego; b) przepisów prawa procesowego, co miało istotny upływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie organu nie zawiera wyjaśnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ORAMW oraz zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że otrzymał pomoc finansową (7.844 zł) na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2007r. nr [...], zgodnie z u.P. i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego przez policjantów. Brzmienie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasne i nie pozostawia miejsca na swobodną interpretację, tym bardziej na niekorzyść strony. Zgodnie z tym przepisem, pomoc finansowa, która może stanowić podstawę odmowy przyznania kwatery dotyczy wyłącznie "pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Błędne jest więc stanowisko Prezesa AMW, że uzyskanie jakiejkolwiek pomocy finansowej należy uznać za możliwą podstawę odmowy przydziału kwatery, gdy weźmie się pod uwagę ważny interes publiczny. Organ naruszył więc zasadę zaufania obywatela do Państwa, odmawiając Skarżącemu praw zagwarantowanych ustawą, bez podstawy prawnej. Powołany w decyzji wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1418/18 nie ma zastosowania, bo dotyczy nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą od Skarbu Państwa (art. 21 ust. 6 pkt 3). W sprawie otrzymanie pomocy finansowej uregulowane jest w art. 21 ust. 6 pkt 4, który nie odnosi się do pomocy finansowej otrzymanej od Skarbu Państwa, ale wyłącznie do "pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ww. ustawy z 20 maja 1976r." Skarżący nie zgodził się, że przepisy prawa zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Gdyby tak było, to przepisy prawa, na które organ się powołuje odnosiłyby się do świadczeń uzyskanych również na podstawie innych ustaw, w tym u.P. Prezes AMW naruszył więc art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu przez przyjęcie, że Skarżący skorzystał z pomocy finansowej wymienionej w tym przepisie i utracił prawo do przydziału kwatery lub wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy Skarżący nie skorzystał z pomocy na podstawie ustawy z 20 maja 1976r. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że przesłankę z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu należy rozpatrywać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego, wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej. Uzyskanie pomocy przez osobę, która nie była w chwili otrzymania tej pomocy żołnierzem zawodowym i nie była związana z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, nie stanowi podstawy do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dodatkowo pomoc otrzymana przez Skarżącego nie dotyczyła okresu, w którym był on żołnierzem zawodowym. 3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazał, że jakkolwiek zdaje sobie sprawę z językowego znaczenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, niemniej budzi ono poważne wątpliwości w świetle stanu faktycznego i pozostałych metod wykładni. Tworzeniu przepisów towarzyszy ratio legis, które winno być zbieżne z celem ustawy. Posłużenie się wykładnią celowościową zasadne jest m.in. w gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi - tu: zasadą równości wobec prawa, zasadą sprawiedliwości społecznej. Uwzględniając okoliczności sprawy wydawać by się mogło, że to mundur a nie osoba, która go nosi ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co stanowi oczywisty nonsens, dlatego organ wydając zaskarżoną decyzji kierował się wykładnią systemową, celowościową i logiczną. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a. 3. Sąd, rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów stwierdza, że skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że prawo żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego stanowi pochodną uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przy czym: żołnierz służby stałej ma prawo wyboru jednej z trzech form zakwaterowania (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu), natomiast żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Dopiero w przypadku braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej ma prawo wyboru skorzystania z jednej z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, na wniosek żołnierza zawodowego poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Prawo do zakwaterowania przez przydział kwatery lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu): 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do 30 czerwca 2004r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od 1 lipca 2004r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji Organy przed wydaniem ww. decyzji ustaliły, a Skarżący okoliczność tą uznaje za pewną, że Skarżący wystąpił [...] marca 2019r. do Dyrektora ORAMW o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, załączając dokumenty wskazujące, że jest żołnierzem w służbie kontraktowej w Centrum Szkolenia Sił Powietrznych w [...] od [...] października 2018r. do [...] września 2020r. i będąc policjantem otrzymał w 2007r. pomoc finansową w związku z nabyciem ww. lokalu mieszkalnego. W toku postępowania administracyjnego nie było więc kwestionowane, że Skarżący otrzymał ze Skarbu Państwa pomoc finansową w realizacji potrzeb mieszkaniowych na podstawie u.P, która podobnie do ustawy o zakwaterowaniu, zawierała i zawiera ograniczenia w prawie pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych policjantów. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 1 u.P. wskazuje bowiem, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 u.P. Z przepisu art. 94 ust. 1 u.P. wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Natomiast w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu mowa jest o pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Tym samym skoro Skarżący, będąc policjantem, otrzymał w 2007r. pomoc finansową od Skarbu Państwa przy nabyciu lokalu mieszkalnego, należało uznać, że uprawniona była dokonana przez organy obu instancji wykładnia systemowa i celowościowa ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz ww. przepisów u.P. Trafnie Prezes AMW wyjaśnił, że pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Analogicznie było w przypadku policjantów. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, jak również u.P. miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych ww. funkcjonariuszy i ich rodziny. Prawidłowo też Prezes AMW podniósł, że określenie ww. przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu cezury "do 31 grudnia 1995r." wynikało z tego, że doszło do zmiany od 1 stycznia 1996r. ww. ustawy przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ww. ustawy - w 2004r. zrezygnowano z wypłaty ww. ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Prawo do pomocy Państwa policjantom wynikało zaś z u.P., w której również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołano się też do rozwiązań prawnych przyjętych w art. 17a "u.s.w.ż.z., z których wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Również z art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 u.z.e.ż.z. oraz z art. 12 ustawa o zaopatrzeniu wynika, że na zasadzie wzajemności okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne. Przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Wszelka fluktuacja, w ramach tych służb jest traktowana, jak kontynuacja dotychczasowej służby. Przepisy ustaw pragmatycznych między formacjami też przenikają się wzajemnie, m.in. w kwestiach prawnych związanych z wykupem zajmowanych lokali. Wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie ww. ustaw były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak żołnierz, który był funkcjonariuszem i otrzymał pomoc finansową na podstawie u.P. Sąd zwraca również uwagę na kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania. Sąd, mając powyższe na względzie aprobuje wniosek organu administracyjnego – Prezesa AMW - płynący z interpretacji ww. przepisów, a także art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w sposób systemowy i celowościowy, że w okolicznościach faktycznych sprawy skorzystanie przez policjanta z pomocy Skarbu Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, powoduje niemożliwość pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku tej osoby, która stała się żołnierzem kontraktowym, o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ww. przepis znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to, jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po udzieleniu ww. pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Sąd tym samym nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Dyrektora ORAMW i Prezesa AMW, że w sprawie zaszła przesłanka negatywna określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż Skarb Państwa udzielił Skarżącemu pomocy finansowej na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa. Skarżący nie mógł więc po raz drugi otrzymać wsparcia Skarbu Państwa, najpierw jako policjant, a następnie jako żołnierz kontraktowy. W świetle wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu należało bowiem przyjąć, że zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Zdaniem Sądu argumentacja Prezesa AWM ma także wzmocnienie w treści powołanego w zaskarżonej decyzji przepisu art. 7a k.p.a. Przepis art. 7a § 1k.p.a. wskazuje, kiedy możliwe jest rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony: jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Wówczas ustawodawca wskazuje, że wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Natomiast art. 7a § 2 k.p.a. wskazuje, kiedy nie stosuje się przepisu art. 7a § 1 k.p.a.: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Zdaniem Sądu treść art. 7a § 2 k.p.a. umożliwiała Prezesowi AMW odwołanie się przy interpretacji budzącego wątpliwości art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do ważnego interesu publicznego w kontekście solidarności społecznej w celu pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, jako podstawowych w kontekście możliwości przyznania jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie, a przez to brak środków na pomoc innym, którzy jej nie otrzymali, a również potrzebują wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym doszło do wzmocnienia wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które powinny być stosowane m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej, proponowany przez Skarżącego, prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi: zasadą równości wobec prawa, zasadą sprawiedliwości społecznej. W tym kontekście nie można odmówić tezie postawionej przez Prezesa AMW w odpowiedzi na skargę, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dotyczy konkretnej osoby, a nie munduru, który jest noszony przez osobę, której potrzeby mieszkaniowe są zaspokajane. W tym kontekście za prawidłowe należało uznać stanowisko Prezesa AMW wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2019r., a dotyczące art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w kontekście odmowy przydziału Skarżącemu kwatery albo innego lokalu w związku z tym, że pełniąc służbę jako policjant uzyskał pomoc Skarbu Państwa na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. 4. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, z uwagi na powyższe rozważania, nie znalazł ponadto podstaw do odstąpienia od dotychczasowej wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 690/19 w analogicznej sprawie. Sąd miał również na względzie wykładnię celowościową prezentowaną w orzecznictwie Sądów administracyjnych w odniesieniu do art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowania (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1418/18 oraz wyroki WSA w Warszawie z: 29 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 1129/17; 29 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 104/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza ponadto, że z powoływanego przez Skarżącego i przez Prezesa AMW wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1418/18 wyraźnie wynika, że "Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie." (...) "Jak słusznie argumentuje organ, zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaka miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa (...)". Organ odwoławczy mógł więc dla wzmocnienia swojej argumentacji na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołać się na ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć dotyczyło ono art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z ww. orzeczenia NSA wynika bowiem, że wykładnia funkcjonalna art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyklucza parokrotne korzystanie z pomocy Państwa przez podmiot, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej. Prezes AMW w uzasadnieniu zaskarżonej powołał się ponadto na wykładnie systemową i celowością ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, wyjaśniając dlaczego należało wziąć je pod rozwagę. 5. Sąd wskazuje jednocześnie, że nie znalazł podstaw, by za zasadne uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia w toku postępowania przepisów procesowych. Organ odwoławczy nie uchybił kodeksowym zasadom ogólnym wyrażonym w art. 6, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, zebrał cały materiał dowodowy i go wszechstronnie ocenił, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które - zdaniem Sądu - spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezes AMW w zaskarżonej decyzji dostrzegł ponadto wadliwość procesową wydanej przez Dyrektora ORAMW decyzji i prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu pierwszej instancji, rozstrzygnął co do istoty przez odmowę kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dyrektora ORAMW sformułował bowiem decyzję w sposób nieprawidłowy – ogólnikowy - przez odmowę przyznania prawa do zakwaterowania, gdy w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu mowa jest o realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego przez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Zastosowanie w takim przypadku przez Prezesa AMW art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozbawiło Skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, gdyż organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek Skarżącego o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego odmownie. Nie doszło więc do naruszenia art. 15 k.p.a. 6. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.