II SAB/Rz 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. Ś. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SAB/Rz 106/19 UZASADNIENIE W dniu 3 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga MS na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] , w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 5 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ile razy i w jakie dni, w okresie od 1 lutego 2018 r. do 2 sierpnia 2019 r. Prezes był obecny w pracy w Sądzie Okręgowym w [...], w tym ile razy od rozpoczęcia urzędowania przez Sąd, tj. od godz. 7.30 i w jakich datach oraz ile razy we wskazanym okresie został odwołany cotygodniowy dyżur Prezesa, związany z przyjmowaniem interesantów. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...] udzieliła skarżącemu odpowiedzi, że nie jest prowadzona ewidencja czasu pracy Prezesa. Wniosek skarżącego nie mógł zatem zostać uwzględniony, gdyż organ nie posiada wnioskowanych danych. W ocenie skarżącego, wyrażonej w skardze, powyższe oznacza, że organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, ponieważ pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. Nie ma bowiem znaczenia, jakie informacje posiada Wiceprezes Sądu, ale jakie informacje posiada Sąd. Bez wątpienia Sąd Okręgowy w [...] posiada informacje o datach obrad Kolegium Sądu Okręgowego w [...], datach zebrań sędziów Sądu Okręgowego w [...] i datach Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się z udziałem Prezesa. W dokumentacji znajdującej się w sekretariacie Sądu są zaś informacje, w które dni Prezes spotkał się z interesantami. Ponadto daty obecności Prezesa w Sądzie Okręgowym można ustalić choćby na podstawie podpisanych przez niego zarządzeń. Tym bardziej, że w myśl obowiązujących regulacji, Prezes powinien być obecny w Sądzie w godzinach jego urzędowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni; stwierdzenie, że bezczynność Prezesa nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ podniósł, że nie posiada informacji żądanej przez skarżącego, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. Informacje o umówionych spotkaniach Prezesa odnotowywane są jedynie pomocniczo w kalendarzu, jednakże zapisane w nim informacje nie mają charakteru wiążącego i ostatecznego. Na podstawie dokonanych w nim zapisów nie jest możliwe wiarygodne ustalenie i podanie informacji o dniach obecności Prezesa w Sądzie Okręgowym w [...]. Organ nie prowadzi również wykazów zgromadzeń, zebrań i posiedzeń kolegiów, czy wykazu wydanych przez Prezesa decyzji. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Skarżący zarzuca Prezesowi Sądu Okręgowego w [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p." W ustawie tej jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazane zostały w art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości, że prezes sądu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Twierdzenie to znajduje pełne oparcie w przepisach określających status prawny prezesa sądu jako organu sądu (art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 52 – dalej "u.s.p.") oraz w regulacjach sytuujących sądy powszechne w systemie organów władzy sądowniczej (art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 Konstytucji). Prezes sądu okręgowego jest organem sądu (art. 21 § 1 pkt 2 u.s.p.) i sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. (art. 9a § 1 u.s.p. w zw. z art. 8 pkt 2). Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p. do kompetencji prezesa sądu należy kierowanie sądem i reprezentowanie go na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, który to przepis wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 3 informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Odwołanie się w art. 1 u.d.i.p. do kategorii "sprawy publicznej" oznacza odniesienie do spraw związanych z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej i koresponduje z pojęciem dobra wspólnego w przeciwieństwie do spraw ze "sfery prywatnej". Sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Aby możliwe było udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. muszą być zatem spełnione 2 warunki: 1) informacja rozumiana jako oświadczenie wiedzy musi dotyczyć dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, 2) informacja musi istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Podobnie dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź aktywność o charakterze technicznym stanowi takiego rodzaju działalność, która nie ma waloru informacji publicznej. Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Tryb udostępniania informacji regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Należy przy tym zaznaczyć, że załatwienie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot, będący w posiadaniu takich informacji. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza zatem niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności w w.w. terminie. Wniosek skarżącego dotyczył informacji o ilości dni obecności Prezesa Sądu Okręgowego w [...] oraz ilości przypadków odwołania przez Prezesa wyznaczonych wcześniej terminów przyjęć interesantów. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek, w ustawowym 14-dniowym terminie Wiceprezes Sądu Okręgowego podała, że RP jest Prezesem Sądu Okręgowego w [...], ale jego akta osobowe znajdują się w Sądzie Okręgowym w [...], jako że jest on sędzią Sądu Rejonowego w [...]. W Sądzie Okręgowym w [...] nie jest prowadzona lista obecności ani ewidencja czasu pracy Prezesa. Podobnie nie jest prowadzony rejestr przyjęć interesantów, jak również rejestr odwołanych cotygodniowych dyżurów Prezesa, w ramach których przyjmowani są interesanci. Informacja o odwołaniu takiego dyżuru jest każdorazowo zamieszczana na stronie internetowej. Skarżący wywodzi bezczynność w udostępnieniu informacji, wskazując, ze żądane przez niego dane są możliwe do uzyskania, bowiem Prezes uczestniczy w posiedzeniach Kolegium Sądu Okręgowego w [...], a także w Zgromadzeniach i Zebraniach Sędziów, skargi interesantów podlegają dekretacji, a więc można ustalić daty, kiedy zostały one złożone, a tym samym ustalić, kiedy Prezes był obecny w Sądzie, wreszcie w Sekretariacie Prezydialnym Sądu prowadzony jest kalendarz (w formie papierowej lub elektronicznej), z którego wynika obecność Prezesa w Sądzie. Oceniając, czy w realiach rozpoznawanej sprawy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji pozostaje w bezczynności należy mieć na względzie uregulowania dotyczące czasu pracy sędziego oraz organizacji pracy sądów powszechnych. Biorąc pod uwagę specyfikę pracy sędziego i rodzaj powierzonych mu zadań, ustawodawca stworzył szczególny model czasu pracy sędziego, który dopuszcza odstępstwa od ogólnych reguł ujętych w przepisach Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 83 u.s.p. czas pracy sędziego jest określony wymiarem jego zadań. Przepis ten nie nawiązuje do pojęcia czasu pracy określonego w art. 128 Kodeksu pracy, nie odsyła do żadnych norm czasu pracy ani jego wymiaru, nie nawiązuje też do treści art. 140 Kodeksu pracy. Nie przewiduje też możliwości precyzyjnego określenia ilościowego wymiaru zadań np. w wymiarze miesięcznym. Sędziemu zadania wyznacza odpowiedni przełożony służbowy – co do zasad przydziału spraw poszczególnym sędziom – prezes sądu, a na bieżąco przewodniczący wydziału – co dotyczy zarówno rodzaju zadań i ich zakresu, jak i czasu i miejsca ich wykonania. Może je wykonywać w dowolnym czasie i miejscu, z wyjątkiem tych czynności, których czas i miejsce są determinowane przez ich rodzaj (np. przeprowadzenie rozprawy, pełnienie dyżuru). Sędzia nie ma, co do zasady, obowiązku przepracowania określonej liczby dni w tygodniu ani obowiązku rozpoczynania i kończenia pracy w określonych godzinach (por. A. Górski (red.), Prawo o ustroju sądów powszechnych. Komentarz, LEX 2013). . Nieco inne zasady obowiązują w przypadku prezesa sądu i innych osób pełniących określone funkcje w sądzie. Kwestie te reguluje Regulamin urzędowania sądów powszechnych. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku oraz w dacie orzekania obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1141), zastąpione poprzednio obowiązującym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2316). Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy są przepisy § 39 ust. 1 (w poprzednio obowiązującym Regulaminie odpowiadał mu przepis 40 ust. 1) i § 40 (poprzednio był to § 41). Stanowią one, że prezes sądu ustala godziny urzędowania sądu i godziny przyjęć interesantów przez osoby funkcyjne i właściwe jednostki organizacyjne sądu (§ 39 ust.1). Zgodnie z § 40 Regulaminu osoby funkcyjne (według § 2 pkt 13 oznacza to prezesa sadu, przewodniczącego wydziału lub kierownika sekcji wydziału oraz ich zastępców) powinny być obecne w godzinach urzędowania sądu, chyba że pełnią czynności służbowe poza siedzibą sądu lub ustanowią zastępców. Zarówno jednak w Regulaminie, jak i w przepisach u.s.p. brak jest przepisów, które nakazywałyby "rejestrację" rozumianą jako odnotowywanie czasu pracy prezesa sądu w siedzibie sądu. Z tego też powodu należy uznać, że brak jest obowiązku wytworzenia i gromadzenia danych tego rodzaju. Tymczasem zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, informację publiczną stanowi treść dokumentów, zarówno bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 16.07.2008 r., II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325, wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r., I OSK 123/06, Lex nr 291357). Istotne jest również, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty zobowiązane w rozumieniu tej ustawy nie mają ani uprawnienia ani obowiązku poszukiwania wnioskowanych informacji publicznych w zasobach żadnych innych podmiotów poza własnymi zasobami i archiwami. Jeżeli zatem takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04). Pismo Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...] stanowi taką odpowiedź, skierowane zostało w ustawowym 14-dniowym terminie, stąd też podmiotowi temu nie można przypisać bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Biorąc pod uwagę zakres żądanej informacji, Sąd rozważał też czy wnioskowana informacja nie stanowi tzw. informacji publicznej przetworzonej, której uzyskanie wymaga wykazania, że jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że należy pod nim rozumieć sumę wielu informacji prostych będących wynikiem zazwyczaj czasochłonnego procesu podjęcia czynności analitycznych (często przy zaabsorbowaniu środków osobowych i rzeczowych) w celu przekształcenia tychże informacji prostych (pierwotnych) w informację żądaną przez wnioskującego (pochodną). Za informację przetworzoną uznaje się również wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n.; wyroki NSA: z dnia 8.02.2011 r. I OSK 1938/10; z dnia 9.08.2011 r. I OSK 792/11; z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13; z dnia 5.04.2013 r. I OSK 89/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi jednak informacji przetworzonej wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i ogranicza się do wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 12.06.2014 r. I OSK 2721/13, z dnia 9.08.2011 r. I OSK 977/11, z dnia 23.01.2015 r. I OSK 315/14 oraz z dnia 5.03.2015 r. I OSK 865/14). W rozpoznawanej sprawie kwestia zakwalifikowania żądanej informacji jako prostej czy przetworzonej nie ma jednak istotnego znaczenia, ponieważ podmiot zobowiązany, jak wskazał, nie dysponuje informacjami prostymi, które samodzielnie czy jako informacja przetworzona, byłyby odpowiedzią na wniosek skarżącego. Nie sposób bowiem przyjąć, jak sugeruje skarżący, że zbiór danych o datach posiedzeń Kolegium Sądu, Zgromadzeń i Zebrań Sędziów oraz o datach przyjęć interesantów, podczas których zostały wygenerowane jakiekolwiek dokumenty albo chociaż pisemne adnotacje, pozwoli na precyzyjne ustalenie dat obecności Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w okresie od 1.02.2018 r. do 2.08.2019 r. Nawet po dokonaniu tych ustaleń byłoby to informacja niepełna, gdyż Prezes Sądu mógł być obecny w siedzibie Sądu na przestrzeni ok. 1,5 roku również w inne dni, nie będące datami zebrań ww. gremiów czy dniami przyjęć interesantów, a jego obecność nie była w żaden sposób odnotowywana. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w [...], rozpoznał wniosek skarżącego i nie dopuścił się bezczynności. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.