II SA/Wr 725/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę w całości. Decyzją z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. we W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ż. z dnia [...] (znak [...]) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W motywach decyzji SKO wyjaśniło, że w toku postępowania w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca niepoznaczonego do ich składowania lub magazynowania ustalono, że na działce [...] w Ż. składowane są przez A sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca"): destrukt asfaltowy (frezowina), gruz i odpady betonowe. Gruz oraz frezowina nie stanowią jednak odpadów. Wskazano w szczególności, że destrukt jest traktowany przez stronę jako surowiec, a co za tym idzie, posiadacz tego materiału nie może być traktowany jako posiadacz odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.) – dalej jako "ustawa". Powołano się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Tym samym wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Spornym w postępowaniu było natomiast umieszczenie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 10 ustawy oraz zakres sformułowanej przez organ pierwszej instancji argumentacji prawnej, w części, w jakiej uwzględnia ona art. 10 ustawy. Jednocześnie w odwołaniu zastrzeżono, że skarżąca kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną tylko i wyłącznie w tym zakresie, zgadzając się co do zasady z argumentacją i z samym rozstrzygnięciem. SKO podkreśliło, że uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji. Zatem to marszałek województwa, a nie wójt burmistrz prezydent miasta jest organem właściwym go uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Powołując zatem w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 10 ustawy oraz powołanie tegoż art. 10 w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i narusza prawo. W tym stanie prawnym art. 10 ustawy nie ma w sprawie zastosowania i nie stanowi podstawy prawnej decyzji organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe uzasadnienie oraz to, że samo rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe, należało decyzję pierwszej instancji utrzymać w mocy. W skardze na powyższą decyzję SKO skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na zaniechaniu zmiany decyzji organu pierwszej instancji, mimo że SKO podzieliło argumentację odwołania wskazującą na brak podstaw do kwalifikowania frezowiny jako produktu ubocznego. Zdaniem skarżącej występuje sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji SKO, która utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, a co za tym idzie, także w zakresie podstawy prawnej tego orzeczenia, a uzasadnieniem, z którego wynika wprost, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 10 ustawy jest wadliwe i nie powinno mieć miejsca. W przekonaniu skarżącej, decyzja SKO powinna zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim powołuje ona w podstawie prawnej art. 10 ustawy. Trafnie bowiem uznano, że burmistrz nie jest organem kompetentnym do stwierdzenia, że substancja jest produktem ubocznym. Obowiązkiem Kolegium było zatem wyeliminowanie wadliwej podstawy prawnej z treści decyzji, albowiem ,,(...)Brak wskazania, bądź błędne wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnieniu, przepisu prawa, który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania oznacza nie tylko istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 KPA, mające wpływ na wynik sprawy, lecz również naruszenie ogólnej zasady legalizmu, o której mowa w art. 6 KPA.(...)" (zob. wyr. WSA w Gliwicach sygn. akt I SA/G1 1411/17). W takiej sytuacji zatem powinno dojść do uchylenia decyzji w zakresie wskazanym w odwołaniu i zmiana w zakresie podstawy prawnej. Tak się jednak nie stało. Skarżąca zaznaczyła, że jeżeli rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Zaznaczyło, że w świetle art. 138 kpa nie ma podstaw do uchylania w postepowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia lub w zakresie jednego z powołanych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę decyzji SKO należało przede wszystkim uwzględnić kierunek rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zaskarżoną decyzją utrzymano bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie nakazania skarżącej usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej był zatem dla skarżącej korzystny, bowiem ostatecznie zadecydowano o braku podstaw do nałożenia nakazu. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla oznaczenia zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w sprawie. W myśl bowiem art. 134 § 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "ppsa" - sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W konsekwencji uwzględnienie w niniejszej sprawie żądania skarżącej nastąpić mogłoby jedynie pod warunkiem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji SKO określonych w art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Jak wynika z art. 156 § 1 kpa, sankcją nieważności obciążona jest decyzja administracyjna, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rolą Sądu było zatem zweryfikowanie decyzji SKO przez pryzmat wymienionych wyżej wad, a w przypadku ustaleń pozytywnych, wyciągnięcie skutków prawnych takiego stanu rzeczy. Decyzja SKO na pewno nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). SKO jest organem właściwym rzeczowo jak i miejscowo. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (w tym wójta). Właściwość miejscowa SKO znajduje podstawę w § 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 XI 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925 (gmina Ż., powiat ś.). Także właściwość organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości i wynika wprost z art. 26 ust. 2 ustawy. Decyzja SKO na pewno nie jest obciążona wadą braku podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa). Kompetencję do wydania kwestionowanej decyzji przewiduje art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 26 ustawy. Rozważając kwestię wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa) należy na wstępie wyraźnie zaznaczyć, że naruszenie "rażące" to naruszenie oczywiste i jednoznaczne. Nie chodzi tu o błąd w wykładni prawa ale o działanie w sposób niezgodny z przepisem, którego treść jest jasna i nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 IX 2000 r., V SA 2998/99; wyrok NSA z dnia 11 VIII 2000 r., III SA 1935/99 – publ. CBOSA). Nie każde jednak oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 VI 2011 r., II GSK 725/10; wyrok NSA z 29 VI 2011 r., II OSK 1046/10 - publ. CBOSA). Ocena decyzji przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa wymaga oczywiście uprzedniej analizy stanu materialnoprawnego obowiązującego w dniu podjęcia kontrolowanej decyzji. Jak wynika z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, pod pojęciem "odpadów" należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany Istotna w sprawie problematyka prawnej kwalifikacji znajdującego się na nieruchomości skarżącej destruktu asfaltowego (frezowiny) była już przedmiotem rozstrzygnięć sądowych. W orzecznictwie wskazano m.in., że tego rodzaju substancja nie jest odpadem, jeśli wykorzystywana jest przez posiadacza do działalności w zakresie budowy czy remontu dróg. Destrukt asfaltowy jest materiałem wykorzystywanym w zamkniętym procesie budowlanym, w szczególności jako składnik do wytwarzania mieszanek różnego rodzaju warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogowych. Z kolei posiadacz tego produktu, który został użyty zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywanym w procesie budowlanym, również nie może być uznany za posiadacza odpadu (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 2 X 2015 r., IV SA/Wa 1587/15; z 9 XII 2011 r., IV SA/Wa 1550/11 – publ. CBOSA). W takich okolicznościach nie sposób uznać, że identyczne stanowisko przyjęte przez organy obu instancji w kontrolowanej sprawie stanowić mogłoby rażące naruszenie prawa, tj. art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Sądy administracyjne wypracowały już jednolite stanowisko wskazujące na niedopuszczalność traktowania w kategoriach rażącego naruszenia prawa takiego postępowania organu, które uwzględnia stanowisko prezentowane w judykaturze, nawet w przypadku istnienia w orzecznictwie rozbieżności (por. wyroki: NSA z dnia 4 XII 1996 r., III SA 1817/95; NSA z dnia 11 IV 2008 r., II OSK 383/07; WSA w Warszawie z dnia 13 XII 2006 r., VII SA/Wa 1829/06 i z dnia 1 XII 2009 r, II SA/Wa 1369/09 – publ. CBOSA). Podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie daje również ocena wydanej przez SKO decyzji przez pryzmat skutków, jakie decyzja ta wywołuje. Rodzi ona bowiem konsekwencje procesowe, kończąc postępowanie w sprawie. Nie sposób uznać, że na skutek wydania tej decyzji powstał stan, który kolidowałby z zasadniczymi wymogami praworządności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w zakresie sentencji decyzji odwoławczej, a w konsekwencji nie stwierdził naruszenia art. 138 kpa. Wbrew zarzutom skargi, SKO nie miało podstaw do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji zostało w postępowaniu odwoławczym uznane za prawidłowe, co zresztą było zgodne z intencją skarżącej. Skarżąca w postępowaniu odwoławczym kwestionowała bowiem wyłącznie fragment uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i powołaną w niej podstawę prawną w zakresie odnoszącym się do instytucji produktu ubocznego z art. 10 ustawy. Jest przy tym jasne, że dokonana przez organy ocena w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy. SKO, podzielając argumentację odwołania i wskazując na brak podstaw do kwalifikowania w prowadzonym postępowaniu destruktu asfaltowego jako produkt ubocznego dało temu jednoznaczny wyraz w treści uzasadnienia oraz w powołanej podstawie prawnej decyzji odwoławczej. Ponieważ jednak wady decyzji pierwszoinstancyjnej w powyższym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy, SKO zasadnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zaś korekty motywów, jakimi kierował się organ pierwszej instancji, dokonało w ramach uzasadnienia decyzji odwoławczej. Należy podkreślić, że decyzja odwoławcza wraz z decyzją organu pierwszej instancji stanowią w sensie formalnym jak i materialnym integralne elementy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Decyzja odwoławcza współkształtuje zatem treść praw lub obowiązków strony. Skoro przysługująca organowi odwoławczemu kompetencja do ponownego rozpatrzenia i załatwienia sprawy obejmuje prawo do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to tym bardziej obejmuje ona prawo do zmiany przyjętej przez organ pierwszej instancji oceny faktycznej lub prawnej sprawy w granicach jej tożsamości. O ile jednak zmiana rozstrzygnięcia dokonywana jest w ramach sentencji decyzji odwoławczej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (sfera rozstrzygnięcia), o tyle zmiana ocen prawnych lub faktycznych wyrażana jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej na zasadzie art. 107 § 3 i 4 kpa (sfera motywów). W praktyce niejednokrotnie występują sytuacje, w których mimo trafności rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstnacjyjnej wymagana jest korekta ocen wyrażonych przez organ pierwszej instancji. Korekty takiej organ odwoławczy dokonuje w ramach uzasadnienia decyzji odwoławczej, co miało właśnie miejsce w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponieważ organy obu instancji nie stwierdziły podstaw do wydania nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy, umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Taki stan rzeczy nie narusza w sposób rażący art. 105 § 1 kpa. Weryfikując legalność decyzji SKO w świetle pozostałych przesłanek nieważności, należy stwierdzić, że w oparciu o przedłożone Sądowi akta administracyjne nie ma podstaw do stwierdzenia, by kontrolowana decyzja wydana została w warunkach powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie wystąpiła tu więc przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Decyzję skierowano z pewnością do strony w rozumieniu art. 28 kpa, tj. do skarżącej, jako osoby zobowiązanej. Nie zachodzi tu zatem okoliczność z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nie ma podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja obciążona jest wadą trwałej niewykonalności, bowiem rodzi ona jedynie skutki procesowe. Nie może tu więc wchodzić w grę przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Tak samo nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, że decyzja SKO stanowiłaby czyn zagrożony karą. Nie wystąpiła tu zatem okoliczność z art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Wreszcie, w obrębie przepisów ustawy nie występują szczególne przepisy operujące sankcją nieważności, które naruszałaby weryfikowana decyzja. Tak więc nie wystąpiła tu też okoliczność z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Reasumując, weryfikacja kontrolowanej decyzji z pozycji przesłanek z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa , wykazała, że decyzja nie jest obciążona żadną z wad skutkujących nieważnością. W konsekwencji skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ppsa.