II SA/Bd 923/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Rada Miejska w Łabiszynie w dniu 27 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/41/19 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Łabiszyn na 2019 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz.122). Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Szubinie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 9 w części w jakiej wskazano, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 134 pkt 2 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżącego zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w zaskarżonym zakresie albowiem celem programu jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności w sposób wskazany w ustawie, a nie zapewnienie środków finansowych na jego realizację. Program jest realizowany ze środków gminnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Łabiszyn wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu Rada Miejska była upoważniona do objęcia programem opieki nad zwierzętami również uregulowań dotyczących wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Upoważnienie to wynika z art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zaskarżony § 2 pkt 9 uchwały nie ma charakteru normatywnego i jest jedynie informacyjnym wskazaniem zakresu uregulowania uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 - dalej powoływanej jako "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.goc.pl). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach (pozostającego poza strukturą administracji), terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Istotną cechą takiego aktu jest również jego normatywny charakter. Akty prawa miejscowego zawierają bowiem wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 - dalej powoływanej jako "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe, bacząc również na zarzuty skargi, należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, oraz – patrząc niejako z drugiej strony – czy jest kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy wskazane w art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie zawiera postanowień, które można by uznać za sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3 a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, zostały one zamieszczone w kolejnych paragrafach. Wskazanie wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu oraz sposób ich wydatkowania został w sposób prawidłowy uregulowany w § 11 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew jej zarzutom, postanowienia zaskarżonej Uchwały nie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis § 2 uchwały zawiera wskazanie zakresu przedmiotowego uregulowań wprowadzonych do Programu. Wynika to w sposób oczywisty z jego treści, która brzmi: "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy Łabiszyn, zwany dalej programem, obejmuje: (...)". Z pkt 9 powyższego § 2 uchwały wynika, że program obejmuje również "wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków". Stosowne uregulowania w tym zakresie zostały przyjęte zaś w § 11 uchwały. Określenia użyte przez lokalnego uchwałodawcę w § 2 pkt 9 oznaczają wyłącznie przedstawienie w programie, jako jego elementu (który w myśl art. 11 a ust. 5 u.o.z. jest elementem obligatoryjnym programu), wysokości środków finansowych zabezpieczonych w budżecie gminy na realizację programu oraz sposobu rozdysponowania tych środków przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Wytknięte przez skarżącego uchybienie w postaci określenia celów uchwalonego programu - jeżeli w ogóle za takie je uznać – to nie miało charakteru istotnego. Najwyraźniej uszło bowiem uwadze strony skarżącej, że zamieszczone w § 2 uchwały wyliczenie stanowi de facto wierne powtórzenie regulacji ustawowej art.11 a ust. 2 oraz ust. 5 u.s.g. Możliwe jest jedynie zatem formułowanie zarzutu posłużeniem się powtórzeniem uregulowań ustawowych. Podkreślić jednak należy, że w zakwestionowanym przepisie aktu prawa miejscowego nie doszło do modyfikacji przepisu ustawy, nie wypaczono też jego sensu. "Powtórzenie" w § 2 pkt 9 uchwały postanowień art. 11a ust 2 i 5 u.o.z. (wyliczenie elementów obligatoryjnych programu), zdaniem Sądu, nie niesie za sobą niebezpieczeństwa zmiany intencji prawodawcy ani nie wprowadza do obrotu prawnego nowej bądź zniekształconej normy prawnej, a zarazem znajduje uzasadnienie w dążeniu do zwiększenia przejrzystości i komunikatywności tekstu prawnego. Zakwestionowane postanowienie uchwały trudno zatem uznać za naruszające prawo. Dodać trzeba, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (vide: wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Skarżący zarzucił również naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W tym miejscu Sąd wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1855/17 – dostępny na stronie j.w. w bazie CBOSA), że traktowanie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z.Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Nadto aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.