II OSK 3164/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2255/17 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2255/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2017 r. znak ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję wskazał, że zaskarżoną decyzją z 27 lipca 2017 r., znak: ..., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 maja 2017 r., znak: ..., odmawiającej uchylenia decyzji z 27 sierpnia 2012 r., znak: ..., – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 sierpnia 2012 r., znak: ..., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 29 czerwca 2012 r., znak: ..., nakazującą E. M. i Z. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr ew. ... w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 887/12 oddalił skargę Z. M. i E. M. na ww. decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1944/13 oddalił skargę kasacyjną ww. wyroku Sądu pierwszej instancji. Pismem z 31 marca 2017 r. E. M. wniosła do P. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego o uchylenie decyzji tego organu z 27 sierpnia 2012 r., znak: ..., na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257). Decyzją z 8 maja 2017 r. znak: ... P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia własnej decyzji z 27 sierpnia 2012 r. Odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego z 8 maja 2017 r. w terminie wniosła E. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 27 lipca 2017 r., znak: ..., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 lipca 2017 r., znak: ..., wniosła E. M. Rozpoznając skargę Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej o uchylenie decyzji, na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczył decyzji z 27 sierpnia 2012 r., wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, rację mają organy orzekające w sprawie, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 533/16, Lex nr 2430723; z 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/14, Lex nr 2037396; z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/10, Lex nr 1138044; z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973; z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, Lex nr 80587). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana, w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jest bowiem decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a wobec tego jej wzruszenie w oparciu o art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego już tylko z tego powodu nie jest możliwe. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi – w jej ocenie – przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej ją do wykonania rozbiórki budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie były one zasadne. Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad, w szczególności wyrażonych w art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej E. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie ark 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego wskutek jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że strona nabyła prawo na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę, a w konsekwencji przepis ten nie może stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji, podczas gdy decyzja rozbiórkowa wyłącznie zwiększa pasywa skarżącej oraz jej siostry, a jednocześnie wobec braku innych stron postępowania nie rodzi po stronie innego podmiotu prawa do domagania się rozbiórki; 2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia: – wskutek wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia polegającej na przyjęciu najpierw tezy, że w szczególności decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie jest przykładem orzeczenia, na podstawie którego strona nie nabywa prawa, a następnie w sprzeczności do tego założenia wyprowadzenie krańcowo odmiennego wniosku o braku możliwości uchylenia w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego każdej decyzji merytorycznej, a więc również decyzji rozbiórkowej, – wskutek pominięcia i w efekcie zaniechania merytorycznego odniesienia do korzystnego dla skarżącej orzecznictwa, mimo jego przytoczenia w skardze, a więc znanego Sądowi pierwszej instancji w chwili wyrokowania; 3. naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje rodzaj naruszenia przepisów prawa, który daje podstawę do zastosowania wobec decyzji środka prawnego uchylenia decyzji. Podstawą zastosowania środka prawnego jest naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadne. Artykuł 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki materialnoprawne dopuszczalności zmiany rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną: – po pierwsze, przesłanką nienabycia prawa przez żadną ze stron; – po drugie przesłanką, za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka pierwsza "nienabycia przez żadną ze stron prawa" jest spełniona, gdy decyzja nie kształtuje uprawnień lub obowiązków. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego kształtuje obowiązki inwestora, a osobom trzecim przyznaje uprawnienie przez udzielenie im ochrony prawnej. Nie można zatem podzielić stanowiska, że decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją nie tworzącą prawo. Określa ona rodzaj obowiązku i zakres tego obowiązku. Z tego zatem skutku prawnego decyzji o nakazie rozbiórki nie można wyprowadzić, że daje podstawę do zastosowania art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaskarżona decyzja nie naruszało prawa, Sąd nie miał podstaw do zastosowania wobec tej decyzji środków prawnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga rozpoznania w związku z art. 184 tej ustawy, który stanowi, że sąd oddala skargę kasacyjną, jeżeli wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Ten zarzut nie jest zasadny. Stanowisko Sądu, choć w części niejasne, to w zakresie przyjęcia rozstrzygnięcia w pełni jest prawidłowe, stwierdzając "Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a." W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.