VII SA/Wa 2255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], nakazującą E. M. i Z. M. rozbiórkę budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 887/12 oddalił skargę Z.M. i E. M. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1944/13 oddalił skargę kasacyjną ww. wyroku sądu pierwszej instancji. Pismem z [...] marca 2017 r. E. M. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego o uchylenie decyzji tego organu z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257). Decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2012 r. Odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2017 r. w terminie wniosła E. M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Musi to być: po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym mowa jest w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, LEX 164973). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2321/11). Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, taki jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. Natomiast, pod pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. W tym miejscu organ wskazał, że nawet tak dotkliwy obowiązek, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 k.p.a. W wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. W ww. wyroku Sąd ponadto podkreślił, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 k.p.a. (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, MoP 2002, Nr 9, poz. 532; z 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 912/10; 29 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 200/11) W świetle powyższych rozważań, organ odwoławczy stwierdził, że weryfikowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], nie może być uchylona w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Ww. rozstrzygnięcie, nakłada na stronę obowiązek, a to nie pozwala na zaliczenie powyższego aktu administracyjnego do decyzji na mocy, których strony nie nabyły prawa. Jak bowiem wykazano, każda decyzja ostateczna, nakładająca na stronę obowiązek prawny jest rozstrzygnięciem merytorycznym, kształtującym sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, a zatem stanowi rozstrzygnięcie na mocy którego strona nabyła prawa. Takie rozstrzygnięcie nie może więc być przedmiotem weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. Wobec powyższego za niezasadne organ II instancji uznał zarzuty odwołania, co do błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane jedynie decyzje przy wydaniu których organ dysponował możliwością uznania administracyjnego, tryb ten nie będzie miał jednak zastosowania do decyzji związanych, gdzie organ działa w ściśle wyznaczonych przepisami granicach, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1034/12). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że z tej przyczyny niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2569/15 oraz z 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1781/15). W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 154 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], wniosła E. M., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnego przykładu "nabycia prawa" w sprawie wydania decyzji rozbiórkowej pomimo, że na rzekomym istnieniu tej przesłanki, wykluczającej zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a., odmówiono uchylenia decyzji rozbiórkowej, w efekcie czego organ uchybił ogólnej zasadzie postępowania, obligującej go do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, a więc zaskarżona decyzja ma charakter dyskrecjonalny, co uniemożliwia jej kontrolę, ponieważ nie są znane założenia faktyczne i prawne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie; b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez celowe zaniechanie wnikliwego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich kluczowych argumentów podniesionych przez stronę, a także do przywołanego przez nią orzecznictwa, odmiennego w wymowie od wskazanego przez organ, co nie budzi zaufania do organu państwa; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 148 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu z dnia wydania decyzji rozbiórkowej), poprzez przyjęcie, że nakazana w tym trybie rozbiórka w każdym przypadku prowadzi do "nabycia prawa" przez strony i w efekcie odmówienia uchylenia tej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., podczas gdy orzeczona w ten sposób rozbiórka wyłącznie zwiększa pasywa skarżącej oraz jej siostry, a jednocześnie wobec braku innych stron postępowania nie prowadzi również do skorelowanego z obowiązkiem wykonania rozbiórki "nabyciem prawa" do domagania się wykonania przez jakikolwiek inny podmiot. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto, dla zastosowania ww. trybu musi być spełniony jeszcze jeden warunek, zaskarżona decyzja powinna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznanie wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej o uchylenie decyzji, na podstawie art. 154 k.p.a., dotyczył decyzji z [...] sierpnia 2012 r., wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. Rację mają organy orzekające w sprawie - przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16, Lex nr 2430723, z 23 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/14, Lex nr 2037396, z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/10, Lex nr 1138044, z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973, z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, Lex nr 80587). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jest bowiem decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a wobec tego jej wzruszenie w oparciu o art. 154 k.p.a. już tylko z tego powodu nie jest możliwe. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi - w jej ocenie - przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej ją do wykonania rozbiórki budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie są one zasadne. Sąd nie podziela zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad, w szczególności wyrażonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie, w świetle przedstawionej argumentacji odpowiada prawu, a w tych warunkach skarga podlega oddaleniu. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).