III SA/Kr 1161/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy Słaboszów z dnia 28 czerwca 2011 r. nr VII/49/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Słaboszowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Miechowie zaskarżył pismem z 27 września 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy w Słaboszowie z dnia 28 czerwca 2011 r. nr VII/49/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Słaboszowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej: 1.) istotne naruszenie prawa w § 1 uchwały, tj. § 143 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016 poz. 283), polegające na zamieszczeniu treści dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gołczy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w Załączniku do zaskarżonej Uchwały, co jest sprzeczne ze wskazanymi przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast w zaskarżonej uchwale w Załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne; 2.) istotne naruszenie prawa w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały, a mianowicie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3,4,5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przez Radę Gminy poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania w skład zespołu prokuratorów oraz organizacji pozarządowych; 3.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez Radę Gminy poprzez określenie materialnoprawnych przesłanek obligującej do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wskazanych w § 2 ustęp 5 lit. a-d Załącznika do Uchwały; 4.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9c ustęp 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez zamieszczenie zapisu w § 2 ust. 8 Załącznika do Uchwały o treści: "Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa Wójtom Gminy pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole", co stanowiło naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który nie stanowi wprost o formie pisemnej złożenia oświadczenia, wobec czego doszło do nieuprawnionego zawężenia normy prawnej wymienionej w tym przepisie, a zasadne jest przyjęcie, iż ustawa dopuszcza szeroki zakres co do form złożenia oświadczenia; 5.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, polegające na powtórzeniu zapisów ustawy, poprzez wskazanie w § 2 ust.10 Załącznika do Uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych podczas, gdy o składzie podmiotowym grup robotniczych stanowi wprost przepis ustawy, a to art. 9a ust. 11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 6.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej Rady Gminy, która zgodnie z ustawą ma następujące brzmienie: ,,Rada Gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób (...) odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania" w zakresie § 2 ustęp 11 Załącznika do Uchwały, w którym uregulowano kwestię kadencyjności Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego na okres 4 lat, co pozostaje poza zakresem regulacji art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 7.) istotne naruszenie prawa w zakresie § 3 ust. 2 zd. pierwsze Załącznika do Uchwały w brzmieniu: "członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" poprzez modyfikację zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, stanowiącego "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", co może prowadzić do wniosku, iż członkowie grup roboczych nie wykonują zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych; 8.) istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez modyfikację zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który stanowi, że: "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące" i zamieszczenie zapisu w § 3 ust. 5 Załącznika do Uchwały o treści: "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał"; 9.). istotnego naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Słaboszowie wniosła o umorzenie postępowania, a także o odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania i o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność jej przedstawiciela lub pełnomocnika. Zaznaczyła także, że 29 października 2019 r. podjęła stosowną uchwałę Nr VIII/76/2019 i uchyliła zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.