I SA/Wa 2347/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. w zakresie pkt [...], [...] i [...], w których orzeczono o zwrocie części wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości, położonej [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] ha i [... ]o pow. [...] ha z obrębu [...] na rzecz J. K. w udziale wynoszącym 1/2 części i G. T. w udziale wynoszącym 1/2 części i zobowiązano w/wym. osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł (słownie złotych: [...]) na rzecz Gminy Miejskiej [...] jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się wykonalna oraz po rozpatrzeniu odwołania J. K. od w/wym. decyzji Starosty [...] w zakresie pkt. [...] w części, w której orzeczono w nim o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej [...]., wchodzącej w skład działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], a także działki [...] z obrębu [...] (w części dawnej działki [...]) oraz działki [...] z obrębu [...] (w części dawnej działki [...]), uchylił powyższą decyzję w zaskarżonym zakresie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] września 1978 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]), Skarb Państwa nabył od J. T. i E. T. nieruchomość opisaną jako nieruchomość rolna, położona [...], zabudowaną domem mieszkalnym oraz innymi naniesieniami budowlanymi o powierzchni [...] ha (t.j. [...] m2) oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji w Składnicy Geodezyjnej [...] i [...] Biura [...]. w dniu [...] kwietnia 1978 r. za nr Leg. M [...] oraz nr [...], nr [...] [...] pod pozycjami rejestru [...], [...] i [...] wpisanego do ewidencji pod tymi numerami. Umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. wydanego przez Naczelnika Miasta [...] Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej (sygn. [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Naczelnego Architekta [...], powyższa nieruchomość została przeznaczona pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "[...]". Pismem z dnia [...] października 1990 r. poprzedni właściciele zwrócili się z wnioskiem o zwrot "tej części nieruchomości, która nie została zagospodarowana w czasie powstawania osiedla [...]" - t.j. części nieruchomości wywłaszczonej o pow. [...] ha, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot został podtrzymany przez spadkobierców poprzednich właścicieli. Następstwo prawne ustalono na podstawie: - postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2002 r., zgodnie z którym spadek po zmarłym M. T. nabyli: J. K. oraz G. T. w częściach równych, - aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Rep. nr [...]), zgodnie z którym spadek po zmarłej J. T. nabyli: J. K. oraz G. T. w 1/2 części każde z nich. Decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. dokonano częściowego rozstrzygnięcia i orzeczono o zwrocie części wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości, oznaczonej w dacie wydania decyzji jako działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...], [...] i [...] z obrębu [...] na rzecz J. i E. małż. T. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...], Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją częściową Nr [... ] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. i E. małż. T, części wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] (część dawnej działki nr [...]), pozostałą część nieruchomości pozostawiając do dalszego postępowania wyjaśniającego. Decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna. Jak ustalił organ I instancji, na części terenu objętego wnioskiem o zwrot, dokonane zostało scalenie i podział nieruchomości, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...]. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Po dokonaniu scalenia i podziału nieruchomości na terenie dawnej działki nr [...] znajduje się część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na terenie dawnej działki nr [...] znajduje się działka ewidencyjna nr [...] i część działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], na terenie dawnej działki nr [...] znajdują się działki ewidencyjne o numerach [...] (objęta w/wym. ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...]) i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] i część działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...], na terenie dawnej działki nr [...] znajdują się działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...],[...] i część działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Decyzją częściową Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. orzeczono o zwrocie, na rzecz J. T., J. K. i G. T., części wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości, oznaczonej w dacie wydania decyzji jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wydania decyzji jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz [...] i z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy [...], wniesionego od w/wym. decyzji Nr [...], Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 43/11, uchylił zaskarżona decyzję Wojewody [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w częściach dotyczących rozstrzygnięć o zobowiązaniu do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w pozostałej części skarga została oddalona. Decyzją częściową Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. orzeczono o zwrocie, na rzecz J. K. i G. T., części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił w/wym. decyzję Starosty [...] Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], postępowania zostały ostatecznie zakończone. Pozostałe działki ewidencyjne, stanowiące przedmiot wniosku zwrotowego, zostały objęte odrębnymi postępowaniami. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. K. i G. T. części wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości, położonej [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] (pkt [...], [...] i [...] w/wym. decyzji) oraz orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej [...] wchodzącej w skład działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] i [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] (pkt [...] w/wym. decyzji). Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] zaskarżając ją w zakresie pkt [...], [...] i [...]. Od w/wym. decyzji odwołanie złożyli również J. i G. T. zaskarżając ją w zakresie pkt. [...] w części, w której orzeczono w nim o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], wchodzącej w skład działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], a także działki [...] z obrębu [...] (w części dawnej działki [...]) oraz działki [...] z obrębu [...] (w części dawnej działki [...]). Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził, iż sprawa zakończona orzeczeniem Starosty [...] o zwrocie części nieruchomości położonej [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie, czy podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu jest prawidłowe, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki stanowią własność Gminy Miejskiej [...]. Dopuszczalność wydania decyzji o uchyleniu i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez organ I instancji - zachodzi jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie nie ma podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że takie okoliczności w niniejszej sprawie zachodzą. Materiał dowodowy, na podstawie którego organ I instancji podjął rozstrzygnięcie, jest niewystarczający i w opinii organu badającego sprawę, orzeczenie o zwrocie nieruchomości - przedwczesne. Istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy cel, określony w wywłaszczeniu, został na przedmiotowych działkach zrealizowany. Przepis art. 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu. Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed 22 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji orzekł, że: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złażenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życic ustawy nowelizującej z 2003 r. W świetle powyższych unormowań prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w/wym. terminie. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] września 1978 r., zawartej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej (sygn. [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępcę Naczelnego Architekta [...], została przeznaczona pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "[...]". Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub w umowie, na podstawie, której nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Orzekając o zwrocie działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], Starosta [...] uznał, że cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany, podnosząc, że ta część wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości nie była objęta planami realizacyjnymi przedmiotowego osiedla, co wynika z pism Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. znak [...], z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...] oraz z dnia [...] czerwca 1993 r. znak [...]. Zdaniem organu I instancji treść pism Spółdzielni Mieszkaniowej [...] potwierdza fakt, iż te działki nie zostały zagospodarowane w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]". Ponadto przedmiotowe nieruchomości pozostawały niezagospodarowane do 2015 roku, co znajduje potwierdzenie w protokółach z oględzin wywłaszczonych nieruchomości. W protokole z oględzin nieruchomości z dnia [...] września 1996 r. znalazło się stwierdzenie, że działki oznaczone wówczas nr [...] i nr [...] (część dawnej działki nr [...]), odpowiadające aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nie były wykorzystane pod budowę osiedla "[...]". Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] porośnięta jest drzewami, krzewami, trawą i chwastami. Z protokołu sporządzonego w 1996 roku nie wynika, jaki był stan zagospodarowania działki ew. nr [...] z obrębu [...], natomiast w obu protokołach brakuje odniesienia od stanu do stanu zagospodarowania działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Dopiero w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdzono, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] jest porośnięta trawą, natomiast działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] także jest porośnięta trawą i na działce tej rośnie kępa drzew. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w nim). W wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/13 NSA podkreślił, że "dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym w/w umowa sprzedaży została zawarta (por. wyrok NSA z 17.06.2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09, Lex nr 594843)". Odnoszenie celu wywłaszczenia do tych zamierzeń, które zaprojektowano do dnia wywłaszczenia i które ujawniono w treści aktu wywłaszczeniowego, zapewnia należyte poszanowanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasady pewności obrotu (por. wyrok WSA z dnia 30.07.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/15, CBOSA). Nie wynika stąd dogmatyczny sprzeciw przeciwko temu, aby w jakichkolwiek przypadkach rozpatrywania możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości niedopuszczalnym było doprecyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o późniejszą dokumentację, niemniej powyższy zabieg traktować należy nie jako regułę, a jako wyjątek zachodzący w sytuacji, w której celu wywłaszczenia nie da się w racjonalny sposób ustalić na podstawie treści aktu wywłaszczeniowego. Nie można jednakże automatycznie przyjmować, że taka sytuacja występuje zawsze w przypadku wrażania w akcie wywłaszczeniowym w sposób uogólniony takiego celu wywłaszczenia, który z natury rzeczy posiada złożony i wieloelementowy charakter (np. "budowa osiedli mieszkaniowego"). W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/1). Dlatego też w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości, którym jest budowa osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone lub strefy ochronne (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, CBOSA). Także wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12). Budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda, nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla (np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury). Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny, a mimo tej cechy stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedle mieszkaniowe (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12). Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2999/15). Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji poczynił jakiekolwiek ustalenia w kwestii stanu zagospodarowania gruntu działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...] w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n., uwzględniając powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W aktach brak jest dokumentacji, która pozwalałaby na ocenę, czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna czy też nie, na cel, jakim była budowa Osiedla Mieszkaniowego "[...]". Z powyższych powodów Wojewoda [...] uznał, że zaskarżona decyzja Starosty [...] powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie przez organ wojewódzki dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu chociaż decyzja Starosty [...] w części, w której orzeczono w niej o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej [...], wchodzącej w skład działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...] i z obrębu [...] oraz [...], [...] i [...] z obrębu [...] jest prawidłowa, to zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić ją w całości. Z treści bowiem w/wym. przepisu wynika, że nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w części i przekazanie jej w części do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] pozyska dokumenty, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działki ew. o nr: [...] i [...] w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla oraz z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Pozyska zdjęcia lotnicze z w/wym. okresów, zleci wytyczenie granic przedmiotowych działek na tych zdjęciach oraz zleci wykonanie opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, która dokona analizy stanu zagospodarowanie przedmiotowego terenu przedstawionego na zdjęciach i je profesjonalnie opisze. Czynności takie zlecić można geodecie lub fotogrametrze uprawnionemu do ich wykonania zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Stosownie bowiem do treści art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i jego analizie pod kątem realizacji celu uwłaszczenia na w/wym. działkach Starosta [...] wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu, mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wskazuje kierunek badania celu wywłaszczenia odnośnie nieruchomości, na których miało być zrealizowane osiedle mieszkaniowe. Ponownego wyjaśnienia, przez organ I instancji, wymaga również kwestia ustalenia prawidłowo stron postępowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, na podstawie jakich tytułów prawnych za strony postępowania Starosta [...] uznał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] oraz spółkę [...] Sp. z o.o. Sp. k., kierując do nich zaskarżoną decyzję. . W opinii Wojewody [...] ustalenie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz zweryfikowania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, wskutek niepozyskania kluczowych dokumentów, koniecznych do wyjaśnienia, czy na części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. o nr: [...] i [...] z obrębu [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz wpływających zasadniczo na treść rozstrzygnięcia, istnieje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę [...]. Reasumując, w ocenie Wojewody [...], organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenia prawa dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2 k.p.a.) i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia w/wym. dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania zwrotu nieruchomości, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w w/pow. art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym wyżej zakresie. Organ odwoławczy stwierdził także, iż decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r, w części orzekającej o odmowie zwrotu działek ew. o nr: [...] i [...] z obrębu [...], wobec jej niezaskarżenia w tym zakresie, stała się ostateczna. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K., zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ II instancji w żaden sposób, zdaniem skarżącej, nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego jest niewystarczające i naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że Wojewoda uznał, iż kontrolowana decyzja w części jest poprawna, jednak w żaden sposób tego nie uzasadnił. Co więcej, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w istocie uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie, gdyż brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznych ustaleń organu odwoławczego. Podnieść również należy, że jeżeli organ uznał, iż kontrolowana decyzja jest prawidłowa, w jakiejś części winien ją w tej części utrzymać w mocy, a nie uchylać i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontrolowana decyzja nie była zaskarżona w całości, a jak wskazał sam organ II instancji, nie ma możliwości przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzji tylko w części. Z tych przyczyn brak było, zdaniem skarżącej, podstaw do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Wojewody [...], która organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania prezydenta Miasta [...] w zakresie pkt. [...], [...] i [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. (nr [...]) oraz odwołania J. K. od w/w decyzji w zakresie jej pkt. [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, https://cbois.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16, https://cbois.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafne jest bowiem stanowisko organu, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne naruszyło powyższe zasady postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w dużej części. Dotyczy to stanu zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, określenia zbędności lub nie tych działek na cel, jakim była budowa Osiedla Mieszkaniowego "[...]", ustalenie ich zagospodarowania po wywłaszczeniu i w najbliższej dacie przed złożeniem wniosku o zwrot, uzyskanie zdjęć lotniczych i wytyczenie granic spornych działek na tych zdjęciach oraz dokonanie profesjonalnego ich opisu (przez geodetę lub fotogrametrę), prawidłowego ustalenia stron tego postepowania. Zdaniem Sądu dopiero pełne zgromadzenie przez organ pierwszej instancji niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego i jego dokładna analiza (co ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy) umożliwi organowi ocenę, czy do spornych działek zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 136 ust 3w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a potem ewentualnie umożliwi organowi odwoławczemu ocenę prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Braków tych nie mógł konwalidować organ odwoławczy w trybie art.136 § 1 K.p.a. wbrew zarzutom sprzeciwu, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., gdyż wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości, czy też znacznej części przez organ drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.