I SAB/Wa 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. i J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o zwrot kosztów postępowania; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. G. i J. G. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. G. i J. G. (dalej jako "skarżący") pismem z 9 września 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej jako "Wojewoda") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 lutego 2016 r. o zwrot kosztów poniesionych przez nich tytułem sporządzonych w dniu [...] stycznia 2016 r. przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L. ocen prawidłowości operatów szacunkowych, które stanowiły dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Wojewoda postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymanym w mocy w dniu [...] października 2017 r. przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, odmówił zwrotu ww. kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3246/17 uchylił postanowienia organów obu instancji, a zatem Wojewoda winien był podjąć niezwłocznie działania zmierzające do rozpoznania wniosku skarżących. Z uwagi na wielomiesięczny brak aktywności organu, pismami z 8 i 14 listopada 2018 r. skarżący wystąpili z ponagleniem, jednak Minister Inwestycji i Rozwoju uznał je za nieuzasadnione. W ocenie skarżących, brak podejmowania czynności przez ponad 17 miesięcy świadczy o rażącej przewlekłości postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że akta sprawy zwrócone zostały do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3246/17 dopiero w dniu 20 września 2018 r. Pismami z 14 grudnia 2018 r. i 27 lutego 2019 r. poinformowano strony, że ze względu na dużą liczbę spraw nie było możliwe rozpoznanie wniosku skarżących. Wskazano jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do 28 lutego 2019 r., a następnie termin ten przedłużono do 31 marca 2019 r. W dniu 23 lipca 2019 r. wystąpiono do Starosty [...] o zwrot wniosku skarżących, przekazanego przy zawiadomieniu z 10 marca 2016 r. Z uwagi na okoliczność, że kwestia zwrotu skarżącym kosztów postępowania została już rozpoznana przez Starostę [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r., Wojewoda pismem z 7 października 2019 r. wystąpił do Kolegium o stwierdzenie z urzędu nieważności ww. postanowień, w celu umożliwienia rozpoznania sprawy przez organ właściwy, tj. Wojewodę. Następnie postanowieniem z [...] października 2019 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Wojewodzie nie można w chwili obecnej zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem przed dniem rozpatrzenia skargi przez Sąd, tj. w dniu [...] października 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot kosztów (do czasu podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia Kolegium z [...] maja 2016 r. utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającego, po rozpoznaniu ww. wniosku, zwrotu kosztów postępowania). Powyższe miało miejsce już po wniesieniu skargi, ale przed dniem wyrokowania. Co do zasady zawieszenie postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie kończy tego postępowania, to jednak znosi (od dnia wydania stosownego postanowienia) stan bezczynności organu. Konieczność zawieszenia postępowania jest bowiem równoznaczna z wystąpieniem obiektywnej przeszkody procesowej, tamującej dalszy bieg postępowania, co uniemożliwia organowi – do czasu usunięcia tej przeszkody – rozpoznanie sprawy co do meritum (natomiast ustanie ww. przeszkody obliguje organ do bezzwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania, którego to obowiązku strona może dochodzić przy pomocy kolejnej skargi na bezczynność organu). Oczywiście legalność (zgodność z prawem) postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, niemniej jednak może to mieć miejsce w odrębnym postępowaniu sądowym, zainicjowanym we właściwym terminie stosowną skargą strony. Wskazane okoliczności mają znaczenie w sprawie o tyle, że wywołują bezprzedmiotowość postępowania sądowego. Sąd, skoro organ w bezczynności (przewlekłości) już nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie postanowienia (jak już bowiem wskazano, wydanie takiego postanowienia jest uzależnione od uprzedniego ustania przeszkody procesowej, stwierdzonej w postanowieniu zawieszającym postępowanie albo od wyeliminowania, w odrębnym postępowaniu, ww. postanowienia z obrotu prawnego). Skoro zatem niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności (przewlekłości), czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi natomiast przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce, czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to nie oznacza, że zwolniony jest od oceny, czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 563/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych wynika, że od otrzymania w dniu 20 września 2018 r. akt niniejszej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3246/17 uchylającym uprzednio wydane postanowienia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącym zwrotu kosztów, pierwsze czynności Wojewoda podjął dopiero w dniu 23 lipca 2019 r., kiedy to wystąpił do Starosty [...] o zwrot wniosku skarżących przekazanego przy zawiadomieniu z 10 marca 2016 r. Po nadesłaniu powyższego wniosku, w dniu 7 października 2019 r. organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie z urzędu nieważności wydanego przez ten organ postanowienia z [...] maja 2016 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. Następnie w dniu [...] października 2019 r. niniejsze postępowanie zawieszono. Zdaniem Sądu, brak podejmowania przez znaczny okres działań ukierunkowanych na załatwienie wniosku skarżących pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Sąd uznał natomiast, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem przez organ postępowania. Wobec tego złożony przez nich wniosek uznać należało za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.