II SA/Bk 687/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania obniżenia przepustu w drodze oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...], w której odmówiono nakazania Gminie B. obniżenia przepustu w drodze gminnej oznaczonej nr ew. [...], w obr. L., Gmina B. W sprawie tej z wnioskiem dotyczącym obniżenia przepustu drogowego położonego na drodze gminnej nr [...] zwrócił się właściciel działki nr [...] - Pan M. C. (dalej również jako "Skarżący"). Podnosił, że woda płynąca po drodze gminnej spływa na jego pole. Zwrócił się ponadto o pogłębienie rowu wzdłuż granicy działek [...], 414 i 415 od przepustu. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy B. wezwał M. C. do sprecyzowania wniosku z uwagi na to, że z pism wnioskodawcy nie wynika jednoznacznie, czy wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez Gminę stosunków wodnych przez zalewanie jego działki na skutek wysoko umiejscowionego przepustu drogowego, czy też wnosi o obniżenie tego przepustu w zakresie czynności zarządu wójta i zawarcia ewentualnej ugody (porozumienia) mającej cywilnoprawny charakter. W odpowiedzi Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zażądał w trybie natychmiastowym wszczęcia postępowania administracyjnego, rozprawy administracyjnej czyli "sprawy ugodowej". Z uwagi na fakt, że właścicielem działki zajętej pod drogę jest Gmina B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wyznaczyło Burmistrza Miasta B. do załatwienia sprawy z wniosku M. C. dotyczącego obniżenia przepustu drogowego w drodze gminnej nr ew. [...] w obrębie L.. Burmistrz przeprowadził oględziny w terenie oraz dopuścił dowód z opinii biegłego hydrologa M. D. i na tej podstawie uznał, że nie zostały naruszone stosunki wodne w rozumieniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. odmawiająca nakazania Gminie B. obniżenia przepustu w drodze gminnej stała się przedmiotem odwołania złożonego przez M. C. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z w świetle przepisu art. 234 Prawa wodnego, właściciel co do zasady nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wymaga poczynienia ustaleń, że właściciel działki, na której położona jest przedmiotowa droga gminna, dokonał w wyniku przebudowy tej drogi zmiany stanu wody na gruncie oraz, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie - w tym przypadku na grunty położone na działce Skarżącego. Organ zauważył, że działka nr [...] jest drogą gruntową nieulepszoną, w najniższym punkcie terenowym posiada wbudowany, nieco poniżej poziomu gruntów sąsiednich przepust o średnicy 600 mm zapewniający powierzchniowy swobodny spływ wód roztopowych i opadowych z działki Skarżącego (nr [...]) na działki [...] i [...] tj. zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Z mapy zasadniczej oraz ustaleń w terenie wynika, że na działkach nr [...] oraz [...] brak jest jakichkolwiek urządzeń melioracyjnych np. rowu, a wody opadowe spływają powierzchniowo na działki sąsiednie zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku ze wschodu na zachód. Przepust umiejscowiony w drodze, będący przedmiotem badania organów pod kątem jego niewłaściwego wybudowania (zbyt wysokiego posadowienia w stosunku do działki Skarżącego), stanowi sytuacje zastaną. Przepust i nawierzchnia drogi nie zostały objęte ani przebudową ani remontem drogi. Natomiast pewną zmianę stanowi wybudowany później rów (szeroki na ok. 2m, nie utwardzony, żadnym wyrobem budowlanym), ale usytuowany jest on na działce Skarżącego, a nie na terenie Gminy B.. Powyższe zostało opisane w sposób jednoznaczny w treści opinii biegłego, a także jest zgodne z pozostałymi dowodami w sprawie: oględzinami terenu, mapami, materiałem zdjęciowym. Biegły dokonał opisu sytuacji na gruncie, przeprowadził wizję lokalną, wykonał zdjęcia, przedstawił usytuowanie przepustu na drodze w formie graficznej. W zakresie stosunków wodnych na działce nr [...] i granicznych działkach - biegły wyraził stanowisko, że zostały one ukształtowane w związku z wielkością spadku w obniżeniu terenowym i płytkim położeniu wód gruntowych. Spływ wód opadowych i roztopowych ze zboczy obniżenia w kierunku jego osi sprawiał, że położone w tym miejscu fragmenty działek były nadmiernie nawilgocone. Spływ wód z całego obniżenia uzależniony był od poziomu wody w odbiorniku jakim była rzeka B. W sumie wilgotność tych fragmentów działek uzależniona była od aktualnych warunków hydrometeorologicznych. Biegły w opisie pt. "Wpływ zmian" wskazał, iż przepust i nawierzchnia drogi w rejonie osi obniżenia stanowią sytuację zastaną, nie zostały objęte remontem drogi i w związku z czym nie wprowadzają zmian w stosunkach wodnych. Natomiast w rozdziale "Podsumowanie" biegły podał, że prace naprawcze na drodze (działka nr [...]) prowadzone były poza rejonem lokalizacji przepustu drogowego, a co za tym idzie nie mogły one naruszyć, w stosunku do działki nr [...], przepisów zawartych w art. 234 ustawy Prawo wodne. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, sformułował logiczne wnioski, uzasadnił swoje stanowisko, opisał i ocenił informacje podane w opinii biegłego i jej uzupełnieniu. Kolegium podzieliło stanowisko, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 234 Prawa wodnego – 1) nie doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) nie doszło do sytuacji odprowadzania wód oraz wprowadzania ścieków na grunty sąsiednie. Zdaniem Kolegium, opinia biegłego została sporządzona w sposób rzetelny, wnikliwe przedstawia stan faktyczny zastany na gruntach, zawiera wszystkie niezbędne elementy. Biegły umotywował swoje stanowisko, a także przedstawił materiał w sposób graficzny i fotograficzny. Opinia ta jest jasna, spójna, rzeczowa i przydatna dla rozstrzygnięcia w omawianej sprawie. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie Skarżącego. W związku z tym organ wskazał, że żądanie od Gminy ewentualnej poprawy sytuacji na gruncie (obniżenia przepustu, wybudowania rowu) może odbywać się w postaci cywilnoprawnych roszczeń. Kolegium stwierdziło ponadto, że sugestie zawarte we wnioskach opinii dotyczące udrożnienia przepustu na działce nr [...], a także rozważenia wykonania profesjonalnego rowu wzdłuż jego osi aż do rzeki B., nie stanowią rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż jak ustalono, nie doszło do zmiany stosunków wodnych przez Gminę B.. Natomiast brak jest przeszkód, aby podjęto inicjatywę zmiany stanu wody na gruntach na drodze pisemnej ugody sporządzonej przez właścicieli gruntów w trybie art. 235 ustawy Prawo wodne. Z decyzją nie zgodził się M. C. W skardze złożonej do tut. Sądu, działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyczerpujące oraz tendencyjne prowadzenie postępowania, a także art. 234 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium w całości poprzez jej uchylenie oraz zmianę poprzedzającej decyzji Burmistrza Miasta B. i zobowiązanie organu pierwszej instancji do nakazania obniżenia obecnie istniejącego przepustu w drodze o nr ew. [...] o małej średnicy i przepustowości oraz wykonanie co najmniej dwóch przepustów betonowych o średnicy 1 m, ewentualnie wykonanie standardowego mostu drogowego, jak również w niedługiej perspektywie wykonanie profesjonalnego rowu wzdłuż jego osi aż do rzeki B. w zgodzie z art. 235 Prawa wodnego. Zdaniem Skarżącego na skutek wadliwie wybudowanego przepustu na działce nr [...] stanowiącej drogę, doszło do zmiany stosunków wodnych i zalewania jego działki. W czasie spływu wód roztopowych i opadowych z działki nr [...], wadliwie wykonany przepust nie pozwala na odpływ wody, co w swej opinii ustalił biegły. Dywagacje, że w ostatnim okresie droga była remontowana nie mają znaczenia, gdyż cała droga była uprzednio wadliwie wykonana w zakresie wybudowania przepustu, a obecne prace naprawcze nie dotyczyły przepustu drogowego i nie mają żadnego związku przyczynowego z wadliwym budowaniem drogi i jej elementów, w tym przepustów. Niezaprzeczalnym w sprawie jest dowód z opinii biegłego, który wskazuje, że na dzień dzisiejszy należałoby udrożnić przepust na działce nr [...], a także wykonać profesjonalny rów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie w oparciu o przepis art. 234 ustawy Prawo wodne, rozważona przez adresata wniosku - Wójta Gminy B. i organ prowadzący postępowanie - Burmistrza Miasta B., została potwierdzona przez pełnomocnika Skarżącego na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (art. 234 ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3). W zakresie rozumienia powyższej regulacji aktualne jest stanowisko judykatury wypracowane na tle identycznie brzmiących przepisów zawartych w art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zauważania zatem wymaga, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 Prawa wodnego organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę gruntom sąsiednim. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (por. m.in.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. II SA/Łd 336/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 410/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu, choćby nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie tej ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, wykonanie robót budowlanych, np. wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia, a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. II SA/Lu 880/07, LEX nr 466028; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1725/18, dostępny w CBOSA). Wydanie decyzji na podstawie art. 234 Prawa wodnego, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1830/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Bk [...]/16, dostępne w CBOSA). W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi zatem ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. W związku z tym, że ustalenie opisanego związku przyczynowo- skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie, należy dopuścić dowód z opinii biegłego, umożliwiając tym samym poczynienie prawidłowych ustaleń w sprawie. W rozpatrywanym przypadku organy przeprowadziły postępowanie należycie, a rozstrzygnięcia oparły na właściwie ocenionych dowodach w postaci oględzin nieruchomości i opinii hydrologicznej biegłego sądowego hydrologa uprawnionego M. D. Dowody te potwierdzają, że nie doszło do zmian stanu wody na gruncie Gminy B., spowodowanych przez Gminę, które szkodliwie wpływają na grunt Skarżącego. W szczególności umiejscowienie przepustu drogowego na działce nr [...] nie doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki Skarżącego. Wobec wybudowania drogi gminnej przepust ten ma odprowadzać wody spływające przez działkę Skarżącego ze wschodniej części obniżenia terenu. W swojej opinii biegły przedstawił stosunki wodne na działce Skarżącego oraz granicznych częściach działek i stwierdził w podsumowaniu, że prace naprawcze na drodze gminnej prowadzone były poza rejonem lokalizacji przepustu drogowego, a co za tym idzie nie mogły naruszyć, w stosunku do działki nr [...], przepisów zawartych w art. 234 Prawa wodnego. W opinii biegły, po przeprowadzeniu wizji lokalnej wskazał, że droga gruntowa na odcinku przechodzącym przez obniżenie terenowe posiada podniesioną powierzchnię, a w osi obniżenia betonowy przepust. W górę od przepustu na działce o nr [...] na odcinku ok. 90m znajduje się głęboki rów o szerokości ok. 2m. W dniu wizji zwierciadło wody w rowie znajdowało się na poziomie wylotu do przepustu. Woda nie płynęła. Poniżej przepustu widoczne było niewielkie zastoisko. Opisując stosunki wodne na działce nr [...] i granicznych częściach działek o nr [...] biegły wskazał, że ukształtowane zostały wielkością spadku w obniżeniu terenowym i płytkim położeniu wód gruntowych. Spływ wód opadowych i roztopowych ze zboczy obniżenia w kierunku jego osi sprawiał, że położone w tym miejscu fragmenty działek były nadmiernie nawilgocone. Spływ wód z całego obniżenia uzależniony był od poziomu wody w odbiorniku jakim była rzeka B.. W sumie wilgotność tych fragmentów działek uzależniona była od aktualnych warunków hydrometeorologicznych. Zdaniem biegłego przepust i nawierzchnia drogi w rejonie osi obniżenia stanowi sytuację zastaną, nie zostały objęte remontem drogi i nie wprowadzają zmian w stosunkach wodnych. Pewną zmianę stanowi zaś rów wykopany na działce nr [...], który zbiera wszystkie wody spływające z górnej części obniżenia i drenuje część wód gruntowych. Brak jest jednak odbiornika, do którego spływałyby zbierane przez niego wody. Z opinii wynika przy tym, że usytuowanie przepustu w osi spływu jest właściwe do dotychczasowego odprowadzenia spływu wód. Przepustem powinna spływać tylko taka ilość wody jaka wynika z naturalnych spływów powierzchniowych ze wschodniej części obniżenia. Z tym, że biegły zaobserwował, że aktualnie przepust jest niedrożny. Mając zaś na względzie stan wilgotności całego obniżenia terenowego należałoby w ocenie biegłego rozważyć wykonanie profesjonalnego rowu wzdłuż jego osi aż do rzeki (art. 235 Prawa wodnego), a w obecnej sytuacji należałoby jedynie udrożnić przepust na działce nr [...]. Zdanie w tej kwestii biegły wyraził we wnioskach swojej opinii. Zdaniem Sądu przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że Gmina doprowadziła swoim działaniem do ingerencji zastanego stanu wodnego na gruncie, która miała spowodować zmianę kierunku, czy też intensywności spływu wód ze szkodą dla działki Skarżącego. Zebrane dowody w sposób wyczerpujący wyjaśniły elementy istotne do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o podstawę wynikającą z art. 234 Prawa wodnego. Brak jest związku przyczynowo-skutkowego między szkodą na gruncie Skarżącego a wskazywanym w toku postępowania działaniem Gminy. Skarżący nie wykazał skutecznie, że niedrożność przepustu wynika z działania leżącego po stronie Gminy. Twierdzenia o wadliwym wykonaniu drogi i przepustu pozostają gołosłowne i nie zostały poparte żadnym dowodem, czy też merytoryczną polemiką z oceną biegłego hydrologa. Wobec tego Skarżący nie może wywodzić zasadności swej skargi z tego faktu, że biegły w swojej opinii stwierdził niedrożność przepustu. Zebrane dowody nie wskazują aby owa niedrożność spowodowana była określonym działaniem właściciela drogi, pod którą umiejscowiony jest przepust. Przepis art. 234 Prawa wodnego dotyczy sytuacji, w których doszło do zmiany stanu wody z przyczyn zależnych od właściciela gruntu ze szkodą dla właściciela innego gruntu. Postępowanie przeprowadzone na wniosek Skarżącego wykazało, że Gmina B. wykonując przepust w drodze nie doprowadziła do zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki Skarżącego. Natomiast jak wskazał organ nie ma przeszkód aby właściciele okolicznych działek w trybie art. 235 ustawy Prawo wodne podjęli inicjatywę zmiany stanu wody na okolicznych gruntach. Zgodnie z tą regulacją, właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 235 ust.1). Ugodę wykonuje się po jej zatwierdzeniu, w drodze decyzji, przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 235 ust. 2). Z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów (art. 235 ust. 3). Ugoda niezatwierdzona nie podlega wykonaniu (art. 235 ust. 4). Ugoda podlega wykonaniu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 235 ust. 5). Przedmiotem ugody, o której mowa w tym przepisie, mającej cywilnoprawny charakter, jest ustalenie zmiany stanu wody na gruntach. Ugoda taka może odnosić się zarówno do stanu faktycznego, który właściciele chcą osiągnąć, jak i do stanu, który zaistniał z przyczyn niezależnych od właścicieli gruntów. W tym przypadku tryb ten może być zastosowany zarówno do udrożnienia przepustu, jak też sugerowanego przez biegłego wykonania profesjonalnego rowu wzdłuż jego osi aż do rzeki B.. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania, które w wystarczający sposób wyjaśniło istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 234 Prawa wodnego. Należy zaakceptować stanowisko o braku możliwości nakazania właścicielowi gruntu w trybie administracyjnym przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jako, że skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).