II SA/Rz 1277/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi P. G. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] i odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu 10 maja 2019 r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. G., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Burmistrz ponownie odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji Wójt powołał art. 2, art. 17, art. 18, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1, 2a, 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że ojciec skarżącego – Z. G. - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Niepełnosprawność istnieje od 9 stycznia 2019 r. Z. G. pozostaje w związku małżeńskim z J. G., która legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego, J. G. ze względu na wiek i stan zdrowia nie może opiekować się swoim mężem. Matka Z. G. – Z. G. - jest wdową, liczy 81 lat. Nie może opiekować się swoim synem ponieważ sama wymaga opieki. Dalej Burmistrz wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że P. G. sprawuje opiekę stałą, długoterminową i osobistą nad ojcem Z. G. Z tego powodu nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej. Burmistrz uznał, że z uwagi na datę powstania niepełnosprawności oraz fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówiło przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a, 1b i 5 u.ś.r. Następnie SKO wskazało, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO stwierdziło, że nie można pominąć tego orzeczenia jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP we wskazanym wyżej zakresie, a Burmistrz odmawiając przyznania świadczenia rozstrzygnął na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia na podstawie tej części ww. przepisu, która utraciła przymiot konstytucyjności Następnie SKO wskazało, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymienia przesłanki negatywne, których zaistnienie skutkuje odmową prawa do świadczenia. Przy czym są to przesłanki istniejące po stronie osoby sprawującej opiekę jak i po stronie osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO stwierdziło, że Z. G. pozostaje w związku małżeńskim z J. G., która jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, a więc jest gotowa świadczyć pracę, na co pozwala również jej stan zdrowia. J. G. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też SKO uznało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego nie może być przyznane z uwagi na brak spełnienia kryterium zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, w zakresie pkt II decyzji, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego ojciec Z. G. jest osobą niepełnosprawną wymagającą całodobowej opieki i pomocy innych osób. Również matka skarżącego – Z. G. - jest osobą schorowaną, wymagającą pomocy skarżącego. Niemożność sprawowania przez nią opieki nad mężem z uwagi na stan zdrowia potwierdził lekarz rodzinny. Skarżący stwierdził, że zmuszony jest sprawować stałą opiekę nad ojcem, która wiąże się również z wyjazdami na trwające ok. 8 godzin badania do Ośrodka Onkologicznego w [...], który oddalony jest o ok. 84 km od ich miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżącego, jego matka nie jest w stanie sprawować całodobowej opieki nad Z. G., również z uwagi na uciążliwe wyjazdy do szpitala. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. W dniu 17 grudnia 2019 r. do tut. Sądu wpłynął nadesłany przez SKO odpis skrócony aktu zgonu Z. G., z którego wynika, że zmarł on dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz odmawiająca przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, Z. G. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że osoba wymagająca opieki – Z. G., zmarł dnia [...] grudnia 2019 r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozpoznanie sprawy, albowiem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 10 maja 2019 r., a zatem w dalszym ciągu podlega kontroli Sądu, czy organy zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia do momentu śmierci osoby, nad która sprawował on opiekę. Bezspornym w sprawie jest, że Z. G. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 9 stycznia 2019 r. W tym miejscu Sąd stwierdza, że podziela stanowisko SKO, iż wskazana w orzeczeniu o niepełnosprawności data powstania niepełnosprawności nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć należy, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak m. in. w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16). Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie zaistniała określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy małżonek ten nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności (tak m. in. w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19, WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 583/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19). Sąd wyjaśnia, że w praktyce chodzi generalnie o sytuacje, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, jednocześnie inny członek rodziny, który chce (a jednocześnie ma również obowiązek) sprawować nad nimi opiekę, nie może uzyskać świadczenia, które uzyskałby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Stanowiłoby to w istocie sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim pozostającą w sprzeczności z zaprezentowaną wyżej wykładnią celowościową, systemową oraz prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Należy bowiem podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, a nie osobie wymagającej opieki, i ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do oceny rzeczywistych możliwości sprawowania opieki przez J. G. nad wymagającym opieki mężem Z. G. (ojcem skarżącego), z uwagi na ich wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń. W szczególności Sąd zwraca uwagę, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] podano, że Z. G. wymaga stałej pomocy drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach znajduje się również dokumentacja medyczna Z. G., z której wynika że cierpiał on na nowotwór nerki i poddawał się zabiegom chemioterapii. W toku postępowania przeprowadzono dwa wywiady środowiskowe, z których wynika, w jaki sposób Z. G. funkcjonował, oraz w jakim zakresie wymagał on opieki. Wreszcie w aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna obrazująca stan zdrowia J. G. Tymczasem SKO ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, że J. G. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, pobiera zasiłek dla bezrobotnych, a zatem jest gotowa świadczyć pracę i jej stan zdrowia na to zezwala, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie spełnione zostało kryterium określone w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ocenie Sądu taka ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności zarówno fakt zarejestrowania w urzędzie pracy, jak i nielegitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w żaden sposób nie przesądzają o tym, że J. G. jest w stanie sprawować stałą, efektywną opiekę nad osobą wymagającą pomocy przy wszystkich czynnościach życia codziennego. Nieprzedstawienie przez organy żadnego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska, przy jednoczesnym przedłożeniu przez skarżącego wyżej wskazanych dokumentów poddających w wątpliwość stan obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez J. G., czyni ustalenia organów dowolnymi i arbitralnymi. Jeżeli organy miały wątpliwości co do dokumentów oraz okoliczności przedstawianych przez skarżącego w kolejnych pismach i środkach zaskarżenia, to powinny nakazać chociażby przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego celem ich zweryfikowania. Sąd podkreśla przy tym, że nie należy rozumieć warunku "stałej" opieki, jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (tak również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniwszy wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku, dokona ponownej oceny materiału dowodowego i ustali, czy całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w szczególności wiek J. G., jej stan zdrowia, wreszcie zakres wymaganej opieki pozwalają na przyjęcie, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności skarżącego względem jego ojca, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając oczywiście również datę zgonu osoby wymagającej opieki.