II SA/Gl 1257/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. D., R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r., [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy B., ustalił warunki zabudowy dla budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dwoma budynkami garażowymi w przyziemiu w miejscu istniejących zabudowań przeznaczonych do rozbiórki, na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 w obrębie [...] K. przy ul. [...] w B. Podano również szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu podano m. in., że teren objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wokół działki budowlanej wyznaczono granicę obszaru analizowanego linią przerywaną w kolorze czarnym w odległości 93 m. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokość frontu działki wynoszącej 3x31m=93 m. Wnioskowana inwestycja stanowić będzie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ZMW, która stanowi kontynuację istniejącej zabudowy ZMW w obszarze analizowanym oraz nie będzie się kłóciła z istniejącą zabudową: mieszkaniową jednorodzinną; mieszkaniowo-usługową i zabudową usługową w tym obszarze. Na terenie objętym wnioskiem, na części działki 1 istnieje zabudowa usługowa opisana na mapie jako budynek – "A" przy ul. [...], która zgodnie z wnioskiem pozostaje bez zmiany. Nie jest ona przeznaczona do rozbiórki ani do rozbudowy. Dokonano niezbędnych uzgodnień. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.M., R.K.. Podano, że Urząd, wydając powyższą decyzję, nie wziął pod uwagę ich sprzeciwu i argumentów. Tak wysoka zabudowa 17 m (20m) od ich południowej strony spowoduje zaciemnienie posesji przez większą część roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ I instancji przeprowadził postępowanie i prawidłowo ustalił, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z wynikami analizy funkcji i cech najbliższej zabudowy przedstawionych w formie tabelarycznej na załączniku nr 2 do decyzji. W tak wyznaczonym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowo-usługowa i zabudowa usługowa. Wnioskowany teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. [...] przez istniejący zjazd; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Zmiana zagospodarowania działki, spowodowana planowaną inwestycją, nie narusza przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zabudowa przy ul. [...] i [...] ma 5 kondygnacji, a zabudowa przy ul. [...] ma 6 kondygnacji, zatem dopuszczalnym prawnie było ustalenie omawianego parametru na poziomie 5-6 kondygnacji. Zbadanie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zlokalizowanych w budynkach sąsiednich jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bowiem dopiero na tym etapie ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli przez pełnomocnika B.D. – i R.W., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne Gminy B. spełnia warunki określone w tym przepisie, podczas gdy obszar analizy terenu został ustalony nieprawidłowo, istniejąca zabudowa została nienależycie przeanalizowana, a realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w 5-6 kondygnacjach będzie niezgodna z wynikami analizy i cech najbliższej zabudowy przedstawionymi w formie tabelarycznej na załączniku nr 2 do decyzji z [...] r.; 2) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji SKO w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że istniejąca w najbliższym sąsiedztwie skarżących zabudowa jest zabudową co najwyżej dwupiętrową. Budynki 5 i 6 kondygnacyjne oddalone są znacznie oddalone od działek skarżących, a 10-piętrowy budynek przy ul. [...] o ponad 100m i znajduje się na obrzeżach, o ile nie poza granicami wyznaczonego obszaru analizy. Obszar analizy mógł zostać niewłaściwie oznaczony, albowiem ich zdaniem budynek 10-piętrowy znajduje się w odległości większej niż 93m. Analiza mapy, na której zaznaczono obszar analizy wskazuje jednoznacznie, iż obszar analizy nie obejmuje obszaru o stałym promieniu 93m od działki. Zaznaczony obszar analizy ma kształt eliptyczny i jedynie fragmentarycznie obejmuje 10-piętrowy budynek przy ul. [...], znajdujący się już w innej dzielnicy miasta. W tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z [...] r., błędnie określono parametry zabudowy skarżących, bowiem budynek skarżących jest budynkiem parterowym, a nie piętrowym. Określone w zaskarżonej decyzji parametry urbanistyczne pozwolą na prowadzenie inwestycji, która nie będzie kontynuacją zastanego ładu urbanistycznego. Organ I instancji nie wyczerpał ponadto postępowania dowodowego, albowiem nie przeprowadzono oględzin terenu, celem ustosunkowania się do zarzutu skarżących odnośnie wpływu realizacji inwestycji na dostęp światła słonecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawda uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Przy tym, w świetle orzecznictwa (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r., II SA/Bd 601/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 214/18), z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zatem argument skargi, że "Zaznaczony obszar analizy ma kształt eliptyczny i jedynie fragmentarycznie obejmuje 10 piętrowy budynek przy ul. [...], znajdujący się już zresztą w innej dzielnicy miasta (...)", nie mógł mieć znaczenia przesądzającego w niniejszej sprawie. Nie ma też znaczenia, że "Budynki 5 i 6- kondygnacyjne oddalone są znacznie od działek skarżących", skoro znalazły się w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym. Nie ma znaczenia dla sprawy, że budynek skarżących jest budynkiem parterowym, a nie piętrowym, skoro istotą decyzji był fakt występowania na obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych, kilkupiętrowych, które pozwoliły na określenie parametrów dla nowej zabudowy. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Podstawą decyzji nie są oględziny terenu dokonane przez organ, bowiem zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. "Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej." "Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy." (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 542/19). Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.