III OSK 2977/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2473/19 o odrzuceniu skargi P. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Zaskarżonym postanowieniem z 10 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania skarżącego do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...]. Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...]. W podstawie prawnej powołano m. in. § 24 ust. 1 i § 39 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu ww. lokalu, którego był najemcą. Umowę najmu wypowiedziano ze skutkiem na 30 kwietnia 2014 r. z uwagi na zwłokę w opłatach czynszu. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego bez tytułu prawnego ww. lokalu, wyjaśniając, że zadłużenie powstało z powodu pogorszenia się sytuacji materialnej i zdrowotnej. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] pismem z 14 marca 2019 r. potwierdził, że ustała przyczyna, z powodu której rozwiązano umowę najmu, ale nie potwierdził, że skarżący nieprzerwanie zamieszkuje w ww. lokalu. Wobec nieruchomości, do której należy lokal zgłoszono roszczenia byłych właścicieli hipotecznych lub ich spadkobierców i toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W związku z powyższym Zarząd Dzielnicy uznał, że skarżący nie spełnia kryterium z § 39 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały z 2009 r., bo nie zamieszkuje nieprzerwanie w lokalu. Skargę na powyższą uchwałę z [...] lipca 2019 r. złożył P. D. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowano w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.). Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunków do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Etap ten kończy zawarcie umowy i ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Skarżący zwrócił się o ponowne zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego, który wcześniej zajmował. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowił m. in. § 39 uchwały z 2009 r. Również w kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy, rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 uchwały z 2009 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 931/13, wskazując, że uchwałę zarządu dzielnicy, polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Miasta Stołecznego Warszawy. Uznając zatem, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P. D., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) - art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez odrzucenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę nr 1748/2019 Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania P. D. do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...], po skutecznym wypowiedzeniu umowy najmu oraz umieszczeniu ww. na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od miasta stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zdaniem skarżącego zarówno odmowa zakwalifikowania go do ponownego zawarcia umowy najmu jak i umieszczenie go na liście zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony nie są sprawami cywilnymi, ale aktami z zakresu administracji publicznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Zarząd Dzielnicy [...], wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Stwierdzić trzeba, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, w świetle ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), poddane są co do zasady instrumentom prawa cywilnego. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego skierowany do władz Dzielnicy nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu, którego najemcą był skarżący. Powyższe wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, gdzie wprost wskazano, że skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 39 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym: "(n)a wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia". Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 39 ust. 1 dopuszcza możliwość ponownego zawarcia umowy najmu nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Stanowisko to nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z: 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 i 10 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2362/14 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdza się, że odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego, a więc nie ma racji skarżący, że uchwała o odmowie zakwalifikowania skarżącego do ponownego zawarcia umowy najmu ma charakter cywilny. Niemniej jednak zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z treścią § 1 przedmiotowej uchwały: "odmawia się zakwalifikowania Pana P. D.do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...], po bezskutecznym wypowiedzeniu umowy najmu oraz umieszczenia ww. na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony". Brzmienie tego zapisu uchwały wyraźnie zatem wskazuje, że oprócz odmowy zakwalifikowania skarżącego do ponownego zawarcia umowy najmu, odmówiono skarżącemu również umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. I chociaż w uzasadnieniu uchwały brak jest wyjaśnienia podstaw tego rozstrzygnięcia, to jednak w podstawie prawnej uchwały wymieniono także § 24 ust. 1 uchwały z 9 lipca 2009 r., który potwierdza, że skarżona uchwała zawierała rozstrzygnięcie w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących do zakwalifikowania do wynajęcia lokalu. Zgodnie z tym przepisem: "(w)nioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu". Okoliczność ta nie była jednak badana przez Sąd pierwszej instancji, pomimo że Sąd ten w ogólnych rozważaniach prawidłowo dostrzegł, że rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście ma charakter administracyjnoprawny, gdyż dotyczy pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych. Sąd pierwszej instancji nie ocenił jej jednak przez pryzmat wszystkich rozstrzygnięć zawartych w skarżonej uchwale, a więc odmowy umieszczenia skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Z tych też przyczyn zasadny okazał się być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi okazało się być przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).